Исполнение решений. Понятие и методологические основы принятия управленческого решения Принципы принятия и исполнения государственных решений
Транскрипт
1 Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» СИБИРСКИЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ А. З. ФАХРУТДИНОВА ПРИНЯТИЕ И ИСПОЛНЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ Учебное пособие для студентов всех форм обучения по направлению Государственное и муниципальное управление Новосибирск 2014
2 ББК я73 Ф 297-Н Издается в соответствии с планом учебно-методической работы СибАГС Рецензенты: О. А. Донских д-р филос. наук, зав. кафедрой философии НГАЭиУ; Г. С. Пошевнев д-р филос. наук, зав. кафедрой социологии и социального управления Сибирского института управления филиала РАНХиГС Фахрутдинова, А. З. Ф 297-Н Принятие и исполнение государственных решений: учеб. пособие / А. З. Фахрутдинова; РАНХиГС, Сиб. Ин-т упр. Новосибирск: Изд-во СибАГС, с. ISBN В учебном пособии представлены два подхода к принятию и анализу государственных решений: нормативный, ориентированный на оптимизацию и разработку алгоритмов принятия решений, и дескриптивный, анализирующий социальные, политические и психологические основания принятия государственных решений, выявляющий факторы отклонения от рационального выбора. Анализируются возможности и ограничения каждого из подходов для практики разработки и принятия решений в сфере государственного и муниципального управления. Учебное пособие предназначено для студентов всех форм обучения, изучающих дисциплину базовой части профессионального цикла ФГОС ВПО «Принятие и исполнение государственных решений» по направлению Государственное и муниципальное управление (квалификация (степень) «бакалавр»), для специалистов, участвующих в процессе принятия государственных решений. ББК я73 ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы ISBN при Президенте Российской Федерации»,
3 Оглавление ПРЕДИСЛОВИЕ... 5 Введение... 7 Раздел 1. Методологические основы принятия и исполнения государственных решений ГЛАВА 1. РЕШЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ Сущность, свойства и характеристики государственных решений Типы и стили принятия государственных решений Процесс принятия решений ГЛАВА 2. СТАНОВЛЕНИЕ ТЕОРИИ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ Исходные положения, допущения и ограничения нормативной и дескриптивной теории Развитие нормативного подхода к принятию решений Развитие дескриптивного подхода к анализу принятия решений Конфигурация основных подходов к изучению процесса принятия государственных решений Раздел 2. Нормативный подход к анализу принятия и исполнения государственных решений.. 66 ГЛАВА 2.1. ТЕХНОЛОГИИ И АЛГОРИТМЫ АНАЛИТИЧЕСКОГО ЭТАПА РАЗРАБОТКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕШЕНИЯ Особенности аналитического этапа (этапа подготовки) государственного решения Алгоритмы и методы сбора информации и диагностики проблем при подготовке государственных и муниципальных решений Технологии и методы целеполагания при разработке государственных решений Процедуры, организационная и нормативно-правовая основы подготовки и оценки альтернатив при разработке государственных решений
4 ГЛАВА 2.2. ТЕХНОЛОГИИ И НОРМЫ ОРГАНИЗАЦИОННОГО ЭТАПА РАЗРАБОТКИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ Характеристика организационного этапа разработки государственных решений Процедуры выбора (принятия), утверждения и согласования государственных решений Нормативные и организационные основы планирования и программирования при разработке государственных решений Технологии и виды контроля государственных решений Методология и методики оценки эффективности государственных решений Раздел 3. Дескриптивный подход к анализу принятия и исполнения государственных решений ГЛАВА 3.1. ФАКТОРЫ И УСЛОВИЯ ПРОВЕДЕНИЯ АНАЛИТИЧЕСКОГО ЭТАПА ПРИ РАЗРАБОТКЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ Социально-психологические и политические условия проведения диагностических процедур государственных решений Факторы, влияющие на постановку целей государственных решений Социальные и психологические особенности подготовки и выбора проектов государственных решений ГЛАВА 3.2. ДЕСКРИПТИВНЫЙ ПОДХОД К АНАЛИЗУ ПРОВЕДЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННОГО ЭТАПА РАЗРАБОТКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕШЕНИЯ Поведенческий подход к изучению согласования и утверждения государственных решений Политические основы продвижения государственного решения в социальном пространстве Заключение
5 Предисловие Уважаемые студенты и слушатели! Учебное пособие предназначено для студентов всех форм обучения для изучения дисциплины базовой части профессионального цикла ФГОС ВПО «Принятие и исполнение государственных решений» по направлению подготовки Государственное и муниципальное управление (квалификация (степень) «бакалавр»). Учебное пособие является новым изданием, содержит тексты лекций по трем основным разделам дисциплины, задания и контрольные вопросы к главам, списки нормативных правовых актов и литературу по каждой теме. Литература, которой вы можете пользоваться при изучении материалов пособия, представлена в двух формах. Во-первых, в тексте каждой лекции содержатся сноски на использованную литературу. Во-вторых, в конце текста каждой лекции приводится список основной и дополнительной литературы для углубленного изучения темы, подготовки к семинарским занятиям, экзаменам, зачетам и для написания контрольной работы. При самостоятельной подготовке вы можете воспользоваться заданиями и контрольными вопросами. Задания представлены в конце каждого параграфа и направлены на закрепление знаний с опорой в основном на репродуктивную функцию мышления. Контрольные вопросы, предложенные в конце каждой темы, имеют аналитический и творческий характер и направлены на применение знаний для решения конкретных вопросов, выработку практических навыков прогнозирования. В первом разделе рассматриваются методологические основы принятия и исполнения государственных решений: вводится понятийная база теории принятия решений в ее нормативном и дескриптивном варианте, кратко рассматриваются исходные положения теорий и их эволюция. Показана специфика нормативного и дескриптивного подходов применительно к принятию государственных решений: показано, что первый реализуется в 5
6 парламентском и административном праве и теории управления, второй в социальных науках, в первую очередь в политологии и психологии. Второй раздел посвящен нормативному подходу к анализу принятия и исполнения государственных решений. Представлены алгоритмы и нормы, разработанные в правовых науках и теории управления, применительно к каждому этапу: аналитическому, целеполагания, подготовки и оценки альтернатив, планирования, контроля и оценки эффективности. При этом произведен синтез подходов к выделению этапов принятия исполнения решений в рамках этих направлений. Третий раздел представляет дескриптивный подход к анализу принятия и исполнения государственных решений, реализованный главным образом в политологии и психологии. Анализируются факторы, влияющие на поведение лица, принимающего решение (далее ЛПР), на этапах проведения диагностических процедур, постановки целей государственных решений, анализа разработки, оценки и выбора альтернатив, подготовки и выбора, согласования и утверждения государственных решений и его продвижения в социальном пространстве. В пособии располагаются специальные пиктограммы, призванные облегчить работу с текстом. Значения пиктограмм следующие: задания, направленные на проверку понимания и закрепление материала; поясняющий пример и иллюстративный материал; цитата со ссылкой на работу. Надеемся, что данное пособие поможет вам в изучении теоретических вопросов и получении практических навыков разработки и исполнения государственных решений. 6
7 Введение Дисциплина «Принятие и исполнение государственных решений» является дисциплиной базовой части профессионального цикла ФГОС ВПО по направлению Государственное и муниципальное управление (квалификация (степень) «бакалавр») и предназначена для студентов всех форм обучения. Изучение процесса принятия и исполнения государственных решений базируется на знаниях, полученных в рамках дисциплин гуманитарного, социального и экономического цикла: «Экономическая теория (микро- и макроэкономика, мировая экономика)», «Теория организации», «Введение в специальность», дисциплины математического и естественно-научного цикла «Методы принятия управленческих решений», дисциплины профессионального цикла: «Теория управления», «Основы государственного и муниципального управления», «Государственная и муниципальная служба», «Конституционное право», «Административное право», «Прогнозирование и планирование», «Этика государственной службы», «Социальная психология», «Деловые коммуникации», «История государственного управления». При изучении дисциплины «Принятие и исполнение государственных решений» студенты должны получить представление о существующих подходах к изучению принятия государственных решений, знания о способах анализа на всех этапах его разработки, научиться использовать полученные знания в контексте решения задач государственного и муниципального управления. Цель дисциплины: формирование компетенций по разработке и исполнению государственных решений. Задачи: 1) представить подходы к изучению государственных решений; 7
8 2) дать представление о методологии, моделях, основных этапах рационального процесса принятия и исполнения государственных решений; 3) дать знания о возможных технологиях, алгоритмах и методах анализа проблемной ситуации, постановки целей; прогнозирования и выбора альтернатив при разработке государственного решения, а также о методах контроля исполнения и оценки его эффективности; 4) дать знания о факторах, влияющих по поведение лица, принимающего решения, и исполнителей на всех этапах разработки, исполнения и контроля исполнения государственного решения; 5) сформировать навыки практической реализации полученных знаний; 6) выработать установку и навыки использования рациональных технологий с учетом влияния социокультурных и психологических факторов при разработке и исполнении государственных решений. По окончании изучения дисциплины студент должен: иметь представление: об истории становления теории принятия решений и теории государственных решений; о существующих современных подходах к изучению процесса принятия государственных решений; об особенностях нормативного и дескриптивного подходов к принятию и исполнению государственных решений; знать: основные положения, ограничения, модели и методы нормативной и дескриптивной теории принятия решений и теории государственных решений; возможные технологии, алгоритмы и методы анализа проблемной ситуации, постановки целей; прогнозирования и выбора альтернатив при разработке государственного решения, а также методы контроля исполнения и оценки его эффективности; факторы, влияющие по поведение лица, принимающего решения, и исполнителей на всех этапах разработки, исполнения и контроля исполнения государственного решения; 8
9 уметь применять: технологии и методы анализа и диагностики проблемы; технологии и методы целеполагания и формирования альтернатив; технологии и методы прогнозирования; технологии и методы выбора альтернатив; технологии методы реализации государственного решения и оценки результата; владеть навыками: выявления и анализа факторов отклонения от норм права и рациональных технологий при разработке и исполнении государственных решений; использования рациональных технологий с учетом влияния социокультурных и психологических факторов при разработке и исполнении государственных решений; синтеза формальных и неформальных аспектов при разработке и исполнении государственных решений. Желаем вам успешно освоить дисциплину «Принятие и исполнение государственных решений» и использовать полученные вами знания при решении реальных проблем. 9
10 Раздел 1. Методологические основы принятия и исполнения государственных решений Глава 1. Решения в государственном управлении План 1. Сущность, свойства и характеристики государственных решений. 2. Типы и стили принятия государственных решений. 3. Процесс принятия решений. 1. Сущность, свойства и характеристики государственных решений Изучение государственного решения предполагает определение его понятия. В данном случае речь идет об особом типе управленческих решений, составляющих функцию государственной власти. Под государственно-управленческим решением понимается осознанно сделанный субъектом государственного управления выбор целенаправленного воздействия на социальную действительность, выраженный в официальной форме. Существует и более широкое понятие государственного решения: это властная воля государства, которая приобретает официально выраженную форму, будучи закрепленной в государственных актах, издаваемых государственным органом либо должностным лицом в соответствии со своей компетенцией и в пределах предоставленных полномочий. Управленческие решения и действия по их реализации играют центральную роль в государственном механизме. Решения связывают воедино разнородные социальные интересы и политические 10
11 позиции, стратегические цели и оперативные задачи, идеальные проекты и реальные действия сотен государственных руководителей, тысяч профессиональных чиновников и миллионов рядовых граждан 1. Субъектами государственного и муниципального управления выступают законодательные и исполнительные органы власти, осуществляющие косвенные и прямые управленческие воздействия в соответствии со своими полномочиями. Объектом государственного управления являются социально-экономические процессы и общественные институты. Определяя сущность государственных решений в системе государственного управления, можно выделить в научной литературе узкий и широкий подходы. Согласно широкому подходу решение вообще и государственное решение в частности совпадает соответственно с управлением вообще и государственным управлением в частности. Этот подход восходит к работам Г. Саймона, понимающего решение как связующий процесс, пронизывающий все функции управления. «Но в последнее время, пишет А. А. Дегтярёв, в сфере государственного управления и публичной политики доминирует все же так называемый узкий взгляд на категорию решения (Дж. Андерсон, М. Хилл, А. Карпов и др.), согласно которому собственно принятие (или утверждение) решений выступает либо одной из функций и компонентов публичной политики (pubic policy), либо лишь одной из фаз управленческого процесса наряду с фазами аналитической подготовки и практической реализации тех же решений» 2. Политическое управление (policy) может иногда быть идентифицировано в терминах решения, но очень часто публичная политика включает в себя целые группы решений или же то, что выглядит несколько шире, чем простое их проектирование. Публичногосударственная политика развивается скорее даже в рамках фазы, обозначаемой как фаза реализации (implemeпtation) решений, чем на 1 Дегтярёв А. А. Принятие политических решений: учеб. пособие. М. : КДУ, С Там же. С
12 стадии их выработки и принятия (policy-making phase) внутри политико-управленческого процесса 3. Вместе с тем, несмотря на указанные различия, все исследователи признают, что решения являются центральным, важнейшим компонентом государственного управления и, соответственно, их суть зависит от реализуемой модели публичной политики и управления. Эти модели можно отнести как минимум к двум группам: закрытой и открытой. В соответствии с закрытой моделью, восходящей еще к работам Т. Гоббса и М. Вебера, государство понимается как совокупность консолидированных и рационализированных систем, стремящихся к достижению коллективных целей на базе утвержденных общих принципов, публичных норм и процедур. По мнению А. А. Дегтярёва, данный архетип государственного управления носит симплексно-холистический, нормативный и «закрытый» характер. В такой модели решения формируются на вершине властной пирамиды, цели государства преобладают над частными целями, решение существует в пространстве административных, законодательных и судебных норм, субъектами управления являются только политическая элита и бюрократия, участие населения практически сводится к нулю. Альтернативную модель А. А. Дегтярёв характеризует как комплексно-компонентную, социально-эмпирическую и «открытую». В этой модели государство представляет собой систему взаимодействия индивидов и организованных групп, включающую как государственных руководителей и чиновников, так и политических деятелей, активистов и рядовых избирателей, выражающих различные, а то и разнонаправленные интересы и корпоративные задачи. В современной науке постоянно предпринимаются попытки синтеза этих двух подходов. Одна из наиболее удачных моделей представлена в книге Грэма Аллисона «Сущность решения». Она носит название «Правительственная политика». Государственные решения понимаются как комбинаторный процесс игрового взаимодействия (или интеракционных игр) различных 12 3 Hi1l М. The Policy Process in the Modern State. L., Р. 7.
13 политических акторов, обладающих относительно автономными стратегиями и тактиками. Г. Аллисон замечает, что государственное решение здесь определяется не рациональным и агрегированным выбором и не организационным продуктом («выходом»), а в первую очередь результатами торга между самостоятельными игроками, преследующими собственные цели и задачи, которые занимают различные (а то и противоположные) позиции и выражают собственные интересы 4. По итогам анализа А. А. Дегтярёв представляет следующее определение государственного решения и понимание его сущности (данное понимание соответствует пониманию автора данного учебного пособия и будет положено в основу дальнейшего анализа): «публично-государственное решение основной компонент государственной политики и политико-управленческого процесса, характеризующийся воздействием органов публичной власти на общественные структуры, взаимодействием элитных, бюрократических и гражданских группировок и также представляющий собой: во-первых, рациональный и целеориентированный выбор альтернативы преодоления социальной проблемы легитимным политическим агентом, призванным максимизировать результаты деятельности при минимизации затрат на средства их достижения; во-вторых, продукт функционирования организационного комплекса, который образует скоординированная и субординированная деятельность политиков и чиновников, работающих в государственном аппарате и опирающихся на заданные им функции и правила, регламенты и процедуры; в-третьих, содержащий формулу интересов дизайн политической акции, который является обобщенным результатом взаимодействия (игры-торга) относительно автономных социально-политических акторов, обладающих собственными интересами и целями, позициями и ресурсами, стратегией и тактикой» 5. 4 См.: Allison G., Zelikow Р. Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. N. Y., Р Дегтярёв А. А. Принятие политических решений С
14 К характерным свойствам государственно-управленческих решений относятся: 1. Решения, принятые органами государственной власти и оформленные как правовые акты, характеризуют юридическую значимость предписанных ими действий. Установленные в них меры обычно обязательны для исполнения. Отсюда выделяются такие черты государственного решения, как его директивностъ, обязательность. Будучи властным актом, государственное решение, как правило, обязывает, предписывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекращает, разрешает, поощряет, наказывает и т. д. Хотя современное понимание решения предполагает процесс взаимодействия при его разработке, после принятия решения оно уже не может быть предметом торгов или договоров. 2. Для государственного управления и принимаемых в процессе его осуществления решений характерна обычно не одна, а несколько целей, связанных между собой. Например, стратегической, главной, постоянной и всегда актуальной целью можно считать удовлетворение общественных потребностей по приоритетным направлениям развития общества и государства. Этому служат ряды обеспечивающих, часто изменяющихся и потому не отличающихся постоянством целей, достижение которых осуществляется посредством последующих государственноуправленческих решений. 3. Выделяется и такое важное свойство государственных решений, как наличие системы правил, определяющей порядок их разработки, обсуждения, принятия, вступления в силу, внесения изменений и отмены. 4. Государственное решение предполагает взаимодействие со всеми заинтересованными лицами. Как справедливо отметил А. А. Дегтярёв, ни одно решение, даже в деспотическом или диктаторском государстве, не может быть принято «абсолютно единолично» уже потому, что кто-то должен просто написать указ тирана или обнародовать приказ диктатора, а затем обеспечить его надлежащее исполнение. Государственное решение, как правило, затрагивает интересы определенной части жителей страны. Таким образом, сам процесс принятия решений носит адресный характер, т. е. имеет «социальных адресатов решения, 14
15 выступающих своего рода потребителями его результатов» 6. Степень участия субъектов различных интересов может различаться в зависимости от политического режима, модели государственного управления, стиля принятия решения данным руководителем, типа решения. Обсуждение эффективно при предварительном определении проблем, уточнении целей, разработке альтернативных вариантов и др. Участие фактор, способствующий увеличению степени рациональности решения. Индивидуальная ответственность руководителя за принятое решение при этом не снижается. Известный с прошлого века тезис «Управление работа одного человека, обсуждение работа многих», остается аксиомой до наших дней. Различие между принимающим решение и участниками принципиально важно с точки зрения определения меры ответственности. Ответственность за принятое решение несут руководящий субъект и участники, однако мера ее несопоставима. Тот, кто наделен государственными полномочиями принимать соответствующие решения, прежде всего отвечает за их качество и последствия. Единство полномочий и ответственности непременное требование, предъявляемое к субъекту любого уровня иерархической структуры власти и управления. Выделяют также характеристики государственного решения: авторитет решения, что означает уровень субъекта государственной власти, принимающего решение, его легитимность и обоснованность; диапазон решения, что характеризует социальное пространство, в рамках которого оно действует, и объем задач, охватываемый данным решением; политические решения, как правило, многоцелевые; информационная обеспеченность решения, т. е. информационная база его принятия, в том числе научная; технология и стиль принятия решения совокупность методов и приемов подготовки и принятия решения, способов получения и восприятия информации, необходимой для решения, порядок и характер обсуждения альтернативных вариантов 6 Дегтярёв А. А. Принятие политических решений С
16 проектов и определения приоритетных из них; подходы при формулировании целей и при выборе средств для их осуществления; типы принятия решений демократический или авторитарный; практическая значимость решения. Задание 1.1. Перечислите основные субъекты взаимодействия при разработке государственных решений в соответствии с моделью правительственной политики Г. Аллисона. Можно сделать вывод о том, что публично-государственное решение основной компонент государственной политики и политико-управленческого процесса, характеризующийся воздействием органов публичной власти на общественные структуры, взаимодействием элитных, бюрократических и гражданских группировок. Сущность государственных решений зависит от господствующей в обществе модели управления. Государственные решения описываются с точки зрения определенных свойств и характеристик. 2. Типы и стили принятия государственных решений Если рассматривать принятие государственных решений в соответствии с целями, на которые ориентированы государственные органы, и функциями, которые они реально выполняют, можно говорить о существовании трех типов решений (трех уровней): политических, макроэкономических и административных. Политический уровень характеризуется ориентацией государства как субъекта принятия государственных решений на «механизмы властной легитимации, идейной или персональной лояльности граждан к выдвигаемым целям или лидерам» 7. Политические решения принимаются по наиболее важным обще- 7 Соловьёв А. И. Политология: Политическая теория, политические технологии: учеб. для студентов вузов. М. : Аспект Пресс, С
17 ственно значимым проблемам политическим руководством, т. е. высшими органами государственной власти, либо руководителями, непосредственно исполняющими полномочия государственных органов (президент, председатель правительства, председатели палат парламента, руководители законодательных и исполнительных региональных органов власти, министры и др.). Политические решения составляют первичный уровень государственных решений, тогда как административные решения являются вторичными, имеющими вспомогательное значение. Задача управленческих структур заключается в установлении некоего консенсуса, снижении противоречий между государством и обществом. Таким образом, политический уровень принятия государственных решений формирует некий вектор, направление деятельности государства вместе с его обоснованием легального использования власти. Принятие политических решений центральный элемент преобразования политических требований различных групп и граждан в приемлемые для всего общества средства и методы регулирования социальных отношений. Коротко говоря, принятие решений это технологическое преобразование политической власти в управление социальными процессами. Политическое решение это и способ реализации интересов каких-либо участников политических событий 8. На макроэкономическом уровне органы государственного управления действуют путем регулирования конкретного поведения граждан, применяя методы контроля и стимуляции. Здесь главным действующим субъектом становятся исполнительные органы государственной власти, в частности правительство, основной функцией которого является исполнительно-распорядительная. При этом действующее законодательство играет роль основного регулятора постановки и реализации общественных целей. Административный уровень обеспечивает деятельность двух предыдущих уровней принятия государственных реше- 8 Пугачев В. П., Соловьёв А. И. Введение в политологию. М. : АСПЕКТ ПРЕСС, С
18 ний, поскольку задачей данного уровня является осуществление и поддержание регулярных контактов государства и его граждан, а также осуществление функционирования всей системы государственных органов как единого целого. Административные решения производны от политических в том смысле, что они направлены на обеспечение условий для подготовки, принятия и реализации решений политического руководства. Отличительная особенность государственных решений административного уровня в том, что они имеют, как правило, обезличенный характер. В их подготовке, принятии и выполнении участвует большое число специалистов разного профиля, и поэтому их авторство не связывают с именем конкретного госслужащего. Хотя большинство этих решений подготавливается конкретными людьми, их личными решениями частного характера они не могут быть, так как принимаются от имени государственных органов. Одну из первых попыток выделить основные типы собственно политических решений можно найти в работе Р. Макридиса «Изучение сравнительного правительства», вышедшей в свет в середине 50-х годов XX в. Он выделял три типа политических решений. Первый был назван им фундаментальным, этот вид решений затрагивает всю схему принятия решений в обществе и непосредственно само лицо, принимающее решение. По сути, речь идет о таких решениях, которые кардинальным образом меняют существующую политическую систему. Р. Макридис говорит о двух способах принятия данных решений легитимном (в виде конституционных реформ) и нелегитимном (в виде революций). Второй тип политических решений решения законодательные. Они затрагивают статус и права многих членов общества и устанавливают новые процедуры принятия решений в обществе. К ним относятся законы и подзаконные акты, принимаемые органами законодательной власти. Третий тип решений решения, касающиеся отдельных, индивидуальных случаев, которые Р. Макридис называет административными или судебными. Фактически они представляют собой технику применения решений второго типа к конкретным ситуациям См.: Macridis R. The Study of Comparative Government. N. Y., P. 40.
19 Кроме рассматриваемых трех уровней принятия государственных решений, существует также несколько центров принятия решений. Если выделять основные, то можно говорить о всенародных референдумах, федеральных, региональных и местных центрах принятия государственных решений. При классификации решений необходимо учитывать принципы взаимоотношений между субъектами и объектами. Здесь прежде всего важны характеристики обратной связи. Одна из интересных типологий политических решений с точки зрения этих взаимодействий была разработана польским политологом Тадеушем Клементевичем. Он подразделяет решения по двум основаниям: кругу субъектов, участвующих в выборе политического действия, и уровню интеграции сферы социальных интересов объекта руководства или адресата решения (табл. 1). Граждане Типология политических решений по Т. Климентевичу 10 Субъект Представители (представительская форма) Представители (непредставительская форма) Уровень интеграции интересов Центральный Местный Выборы в центральные органы реше- Постановления, ния парламента Решения высших органов политических партий, профсоюзов Таблица 1 Выборы в местные органы, собрания всех жителей Местные планы социально-экономического развития Проблемные решения местных органов политических партий Типы решений можно выделить и по другим основаниям, например, по субъектам управления, времени и сфере действия, содержанию и форме и т. д.: По субъектам принятия (ЛПР лицу, принимающему решение): общенародные (выборы, референдум); 10 См. : Клементевич Т. Процесс принятия политических решений // Элементы теории и политики. Ростов н/д, С
20 законодательные, исполнительные, судебные решения. По количественной характеристике ЛПР: единоличные, коллегиальные. По целям и времени действия: стратегические (долгосрочные); тактические (среднесрочные); оперативные (краткосрочные). По масштабу действия: общегосударственные; локальные (в пределах административно-территориальной единицы); внутриведомственные; межведомственные. По нормативной природе: общие (нормативные); частные (ненормативные). По юридической силе: высшие (конституционные); законодательные; подзаконные. По видам государственной службы: гражданские; военные. По формам правовых актов: законы (конституционные, кодексы, федеральные, субъектов федерации); указы (царские, президентские); постановления (парламента, палаты парламента, правительства, суда, прокуратуры); распоряжения (президента, правительства, руководителей законодательных и исполнительных органов власти); приказы (руководителей госорганов и их структурных подразделений; военные), приговоры (суда); санкции (следственных, прокурорских органов); декреты, указания, предписания, инструкции и т. д.; программы, декларации, положения, уставы; межгосударственные договоры и соглашения. 20
21 По способу оформления и придания юридической силы: первичные, т. е. непосредственно приобретающие юридическую силу (законы, указы, постановления и т. п.); вторичные, т. е. вводимые в действие и утверждаемые другими решениями (например, инструкция, утверждаемая приказом министра; положение, утверждаемое постановлением главы администрации, и т. п.). По методам разработки: типичные (аналогичные); нетипичные (оригинальные). По содержанию: политические; административные; экономические; организационные; технологические и др. По форме изложения: письменные; устные. По механизму действия: прямого (непосредственного) действия; рамочные (отсылочного характера). По значимости для исполнения: обязательные; рекомендательные. По характеру воздействия: стимулирующие; протекционистские; мотивационные; ограничительные; запретительные и др. По степени публичности (открытости): общего пользования; служебного пользования; секретные; совершенно секретные. По степени юридической значимости: 21
22 письменные (нормативные и ненормативные правовые акты); устные (указание, распоряжение, приказание, поручение, служебное задание). Процесс принятия решений определяется индивидуальными качествами лидера (политика) и стилем лидерства. Стиль принятия политических решений совокупность индивидуальных методов принятия решения. Стиль принятия решений составляют несколько компонентов: подход к получению новой информации; характеристики мышления; предпочтение определенной величины риска; когнитивная сложность, т. е. способность к анализу и синтезу 11. Подход к получению информации о политических объектах является очень важной характеристикой лидера, определяющей остальные познавательные процессы. Здесь возможны три подхода к анализу получения информации ЛПР: склонность воспринимать лишь ту информацию, которая совпадает с собственной точкой зрения; склонность получать максимальную информацию о всех сторонах вопроса, отсутствие боязни, противоречащей его точке зрения информации; склонность получать любую, как позитивную, так и негативную информацию о проблеме, но в сжатой до предела, схематичной форме. Первый подход опасен и непродуктивен, способен привести политика к провалу. Второй подход является самым продуктивным. Он позволяет политическому лидеру иметь наиболее объемный образ проблемной ситуации или же какого-либо объекта. Такой образ может максимально приблизить политического лидера к реальности. Противоречащая его позиции информация еще раз заставит проанализировать ситуацию, скорректировать собственную точку зрения. Третий тип информационного подхода является весьма распространенным, но не слишком про См.: Пушкарева Г. В. Политический менеджмент: учеб. пособие. М. : Дело, С. 123.
23 дуктивным для политического лидера. Подобный подход встречается у людей, привыкших к взаимодействию с пирамидой бюрократического аппарата, доверяющего людям, фильтрующим информацию на нижних уровнях. В оценке стиля принятия решения политическим лидером очень важным компонентом является когнитивная сложность, т. е. уровень дифференциации и интеграции, который характеризует информационные аспекты стиля политического лидера. Она проявляется в письменных и речевых текстах. Когнитивная сложность имеет два взаимосвязанных аспекта: концептуальную и интегративную сложность. Концептуальная сложность представляет собой степень дифференциации, которую политический лидер демонстрирует при описании или обсуждении других людей, политики, идей или вещей. Чем более концептуально прост политический лидер, тем сильнее у него тенденция классифицировать объекты и идеи с помощью двумерных измерений, хорошо-плохо, черное-белое, или-или; тем сильнее его нежелание видеть двойственность в окружении и реагировать скорее однообразно на объекты и идеи. Интегративная сложность означает способность соотносить различные элементы и измерения проблемы или ситуации путем создания комбинаций, синтеза, интеграции. Различные уровни дифференциации и интеграции в информационном процессе имеют результатом различные стратегии решения. Характеристики мышления политического лидера могут быть paccмотрены как собирательное понятие. Здесь, скорее, надо говорить о конкретных свойствах мышления: гибкости, продуктивности, скорости, аналитичности. Гибкость мышления политического лидера тесно связана с его подходом к получению информации. Если он получает широкую и разностороннюю информацию, то он оперирует более адекватными объемными образами, позволяющими мыслить большим набором категорий. В то же время жесткость мышления нередко определяется большим количеством политических стереотипов, однако стереотипность мышления не может рассматриваться однозначно как препятствие к изменению политического курса, повороту его в иное русло. Стереотипность суживает эту способность, но все же политик, оперирующий в 23
24 основном в своем мышлении политическими стереотипами, может трансформировать свое поведение в мире, придать ему другую направленность. Продуктивность мышления отражает способность лидера к рождению новаторских и оправданных реальностью политических идей. Политический лидер весьма часто стоит перед задачей быстрого решения, принципиально нового подхода к проблеме без опоры на советников и экспертов. В таких ситуациях непродуктивность мышления может привести политического лидера к серьезным затруднениям и даже кризисам. Скорость мышления политического лидера очень существенная характеристика как для выживания государства в момент военно-политического или социального кризиса, так и его самого в данном статусе. Считается, что у политического лидера скорость мышления должна быть достаточно высокой. Некоторые политические лидеры демонстрируют особо быстрое мышление. Обычно это описывают как скорость мыслительной реакции в ответ на проблемную ситуацию. Такой политик реагирует быстро, давая оценку событию с точки зрения его причин и последствий, оставляя за собой право переоценить его в случае дополнительной информации. Аналитичность мышления лидера существенно влияет как на формирование долгосрочной политической стратегии, так и на принятие экстренных решений в острых политических и международных кризисах. Под аналитичностью мышления понимается способность выявить все составные элементы ситуации, их взаимосвязь, структуру, что позволяет лидеру увидеть причинно-следственные связи в политических явлениях 12. Стиль принятия политических решений, различающейся с точки зрения предпочтения определенной величины риска, может быть: гибким со склонностью к риску; гибким со склонностью к осторожности; жестким со склонностью к риску; жестким со склонностью к осторожности См.: Пушкарева Г. В. Указ. соч. С См.: Морозова В. Н. Методы политического анализа: учеб.-метод. пособие. Воронеж: ИПЦ ВГУ, С
25 Политический лидер с гибким стилем принятия решений и со склонностью к риску тщательно взвешивает аргументы «за» и «против» той или иной альтернативы. При этом риск не является сдерживающим фактором, что может привести в случае неблагоприятного исхода к отрицательным последствиям. Гибкий и со склонностью к осторожности стиль принятия политических решений является наиболее предпочтительным для лидера. Принятие смелых политических решений сопровождается обстоятельным анализом их последствий. Политический лидер с жестким стилем принятия политических решений и склонностью к риску, как правило, не рассматривает аргументы, которые не совпадают с его мнением, и не пересматривает решения даже под воздействием новой существенной информации. Задание 1.2. Приведите примеры фундаментальных политических решений по классификации Р. Макридиса. Итак, важнейшими типами государственных решений являются политические, макроэкономические и административные решения. По различию центров принятия решений важно разделение на всенародные референдумы, федеральные, региональные и местные решения. Классификация решений проводится также по ряду других оснований. Для идентификации государственных и политических решений важна их характеристика с точки зрения стилей принятия решений. 3. Процесс принятия решений Разработка, принятие и реализация государственных решений это сложный, многоступенчатый процесс, в котором происходит выработка и согласование позиций по самым разнообразным общественно значимым вопросам с целью практического осуществления мер властного воздействия на социальную действительность. Принятие всех управленческих решений в сложных ситуациях требует применения рациональных технологий, состоящих из последовательности взаимосвязанных этапов. т. е. некоторой 25
26 стандартной и неизменной последовательности шагов, которые должен сделать руководитель, чтобы принять рациональное решение. Эта деятельность реализуется в рамках нормативного подхода к принятию решений. Анализ процесса принятия государственных решений и выделение его этапов основываются как на общих управленческих принципах и технологиях, так и на регламентах, специфических для государственного и муниципального управления. Общие управленческие технологии Один из классиков теории управления Г. Саймон выделяет и описывает три этапа: 1) поиск причин, вызывающих необходимость принятия решений разведывательная деятельность; 2) продумывание, развитие и анализ возможных направлений деятельности проектная деятельность; 3) выбор определенного курса деятельности из возможных деятельность по выбору. В учебнике М. Мескона и других дано более детальное разделение процесса принятия решения: 1) диагностика проблемы; 2) формулировка ограничений и критериев принятия решений; 3) определение альтернатив; 4) оценка альтернатив; 5) выбор альтернативы; 6) реализация альтернативы; 7) получение обратной связи и корректировка решения 14. С. Янг в работе «Системное управление организацией» предлагает десять этапов принятия решения: 1) определение целей системы; 2) выявление проблем организации; 3) исследование проблем и постановка диагноза; 4) поиск решения проблемы; 5) оценка всех альтернатив и выбор наилучшей из них; См.: Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М. : Дело, С. 435.
27 6) согласование решений в организации; 7) утверждение решения; 8) подготовка к вводу; 9) управление применением решения; 10) проверка эффективности решения 15. Российские исследователи предлагают различные варианты последовательности этапов принятия решений. При этом логика выделения этапов в них отнюдь не так безупречна, как в классических технологиях. Так, в учебном пособии Л. А. Трофимовой и В. В. Трофимова представлена следующая технология: 1) постановка управленческой задачи; 2) поиск альтернатив; 3) сравнение и оценка; 4) сопровождение и контроль; 5) внедрение решений; 6) выбор 16. Последовательность этапов в технологии вызывает ряд вопросов: совершенно не понятно, как выбор может следовать за контролем и внедрением решения. Очевидно, что внедряется уже выбранное решение. Кроме того, контроль должен следовать за внедрением, а не предшествовать ему. Иначе не понятно, что именно мы собираемся контролировать. Д. О. Ямпольская и М. М. Зонис представляют процесс принятия решений как последовательность следующих этапов: 1) формирование цели; 2) анализ и поиск решений; 3) принятие решений; 4) воздействие; 5) реализация и оценка 17. Логика данной последовательности также представляется небезупречной: ведь воздействие решения на объект управления возможно только после его реализации, а не до него. 15 См.: Янг С. Системное управление организацией. М. : Сов. Радио, С См.: Трофимова Л. А., Трофимов В. В. Методы принятия управленческих решений: учеб. пособие. СПб. : Изд-во СПбГУЭФ, С См.: Ямпольская Д. О., Зонис М. М. Менеджмент. СПб. : Нева: Олма- Пресс, С
28 Одна из наиболее развернутых и логичных последовательностей процесса принятий решений в российской литературе по менеджменту представлена, на наш взгляд, в работах Б. Г. Литвака. В соответствии с ней выделяются следующие этапы: 1) получение информации о ситуации; 2) определение целей; 3) разработка оценочной системы; 4) анализ ситуации; 5) диагностика ситуации; 6) разработка прогноза развития ситуации; 7) генерирование альтернативных вариантов решения; 8) отбор основных вариантов; 9) разработка сценариев развития ситуации; 10) экспертная оценка основных вариантов управляющих воздействий; 11) коллективная экспертная оценка; 12) принятие решения; 13) разработка плана действий; 14) контроль реализации плана; 15) анализ результатов развития ситуации после управленческого воздействия. Последняя технология отличается более детальной проработкой аналитической составляющей процесса принятия решений, но упускает организационные составляющие. Кроме того, достоинством данной разработки является выделение процесса прогнозирования в отдельный этап. Одна из обобщенных методик была разработана автором данного пособия и представлена в учебном пособии «Разработка управленческого решения» 18. Она описывает процесс принятия решений с максимальной детализацией, не упуская моментов прогнозирования, оценки результатов, обращает внимание на организационные аспекты (рис. 1). 18 Фахрутдинова А. З. Разработка управленческого решения [Электронный ресурс] : учеб. пособие / А. З. Фахрутдинова; Рос. акад. нар. хоз-ва и гос. службы при Президенте Рос. Федерации, Сиб. ин-т упр. 2-е изд., перераб и доп. Новосибирск: Изд-во СибАГС, с. Доступ из Б-ки электрон. изданий / Сиб. ин-т упр. филиал РАНХиГС. URL: требуется авторизация (дата обращения:). Загл. c экрана. 28
29 1. Обнаружение проблемы 2. Анализ причин и постановка диагноза 3. Постановка целей 4. Формулировка основных критериев оценки 5. Поиск альтернатив 6. Прогнозирование внешней ситуации, определяющей последствия реализации альтернатив 7. Прогнозирование последствий реализации альтернатив 8. Формулировка дополнительных критериев оценки 9. Оценка и выбор альтернатив 10. Принятие и разработка решения 11. Согласование решения 12. Утверждение решения 13. Управление реализацией решения 14. Контроль реализации 15. Оценка эффективности решения Рис. 1. Основные этапы разработки решения 29
30 Обнаружение проблемы (этап 1) предполагает выявление симптомов проблемы, раскрывать которые, в свою очередь, можно только при наличии механизмов обратных управленческих связей. Постановка диагноза проблемы или проблемной ситуации (этап 2) предполагает выявление причин проблемы и определение их иерархии (например, в виде дерева проблем). Основные критерии оценки (этап 4) производны от целей решения и их декомпозиции (этап 3). Прогнозирование включает прогноз развития внешней среды (этап 6). После этого прогноза становится ясно, какую задачу предстоит решить определенную (в случае, если изменения внешней среды незначительны), рискованную (в случае, если мы можем спрогнозировать вероятности осуществления различных состояний внешней среды) или неопределенную (в случае, если невозможно определить вероятности этих состояний). Прогноз развития внешней среды необходимо осуществлять по каждому критерию отдельно, поскольку для выбора по каждому критерию будет существенно развитие разных факторов внешней среды. Прогнозирование последствий реализации альтернатив (этап 7), напротив, предполагает выявление всех возможных последствий по всем первоначально сформулированным критериям, а также всех событий, логически связанных с ними (построение прогнозного сценария). Полная картина сценария реализация каждой альтернативы позволит увидеть побочные последствия (последствия, не связанные с первоначально поставленными целями) и сформировать для их учета при выборе альтернатив дополнительные критерии оценки (этап 8). После выбора альтернативы (этап 9) необходима подготовка к ее реализации (этапы 10, 11), управление ее реализацией (этап 12), контроль реализации и оценка эффективности решения (этап 13). Важно, что контроль реализации непосредственно связан с этапом планирования, а оценка эффективности проводится по всем критериям выбора альтернатив. Необходимо установление обратной связи при разработке решения. В случае неудовлетворительных результатов контроля или оценки эффективности необходима корректировка решения, 30
31 при этом корректировке может подлежать любой этап его разработки. Универсальность данной схемы и адекватность ее применения для сферы государственного управления обнаруживается при ее сопоставлении с технологиями процесса принятия государственных решений, разработанными, в частности, в западной политологии. Например, Г. Лассуэлл считал целесообразным выделение в процессе принятия политического решения шести этапов: 1) постановки проблемы и поиска информации о ней; 2) выработки рекомендаций поиска альтернативных решений проблемы; 3) отбора наилучшей альтернативы; 4) предварительного убеждения в правильности решения тех, на кого оно направлено; 5) оценки эффективности решения; 6) обновления, пересмотра или отмены решения 19. Похожую схему разработали К. Паттон и Д. Савики, у которых, однако, некоторые этапы отличаются от модели Лассуэлла. Их схема включает: 1) обнаружение, определение и детализацию проблемы; 2) установку критериев оценки альтернатив; 3) разработку альтернативных вариантов решения проблемы; 4) оценку альтернатив; 5) выбор наилучшей из альтернатив; 6) оценку принятого решения 20. Характерно, что критика этих технологий связана со слабой разработкой этапа аналитики и отсутствием в них этапа политического прогнозирования и обратной связи такими недостатками обладают и первые общие управленческие технологии. Обобщенные технологии принятия политических решений устраняют этот недостаток и становятся практически аналогичными с описанием этапов, представленных на рис. 1. В качестве примера можно привести обобщенную западную методику, представленную в работе К. В. Симонова, где выделены этапы: 19 См. об этом подробнее: Морозова В. Н. Указ. соч. С См.: Palton C., Sawicki D. Basic Mathods of Policy Analysis and Planning. Prentice-Hall: Englewood cliffs, P
32 1) обнаружение и определение проблемы; 2) сбор информации, относящейся к проблеме; 3) составление плана принятия решения, включающего в себя выбор метода анализа ситуации, относящейся к проблеме, политического прогноза, определение исполнителей каждого из этапов, определение информационных, временных, финансовых, организационных и прочих ресурсных ограничений; 4) анализ политической ситуации, относящейся к проблеме; 5) определение того, как будут развиваться события при сохранении существующих тенденций и без активного вмешательства; 6) формирование альтернативных вариантов решения проблемы; 7) прогноз относительно последствий, к которым приведет реализация той или иной альтернативы; 8) выбор наилучшего варианта решения; 9) исполнение решения; 10) анализ реакции на решения реализация принципа обратной связи; 11) коррекция решения 21. В эту схему входит ситуационный анализ (этапы 1, 2, 4) прогнозирование (этапы 5 и 7) и непосредственное принятие решения вместе с механизмом обратной связи. Нормы права и административные регламенты как основа выделения этапов государственных решений Сам процесс принятия управленческих решений осуществляется с использованием целого ряда специальных процедур. Обычно совокупность процедур по принятию управленческих решений называют регламентом. Например, из российской истории известны Генеральный регламент государственных коллегий 1720 г., регламенты Петра I; в См.: Симонов К. В. Политический анализ: учеб. пособие. М. : Логос, С. 39.
ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКИЕ КОМПЕТЕНЦИИ СПЕЦИАЛИСТА КАК ФАКТОР, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИЙ БЕЗОПАСНОСТЬ ПРИНЯТИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО РЕШЕНИЯ А.Е. Трофименко Основу непростого понятия «информационно-аналитические компетенции»
Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Брянский институт управления и бизнеса» УТВЕРЖДАЮ: Проректор по учебной и инновационной работе Хвостенко Т..М. 2012 г.
Фонды оценочных средств по дисциплине «Менеджмент» Тесты текущего контроля успеваемости (ТТКУ) (тестирование на 9 неделе: 40 тестов) 1. Понятие «организованность» может быть отнесено к любым системам:
АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ИНФОРМАЦИИ В СИСТЕМЕ ВНУТРЕННЕГО КОНТРОЛЯ ХОЗЯЙСТВУЮЩЕГО СУБЪЕКТА Е.А. Жиляева Астраханский инженерно-строительный институт г. Астрахань, Россия Основой для принятия
Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное Государственное Бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова» Факультет
Дистанционная консультация для руководящего и основного персонала Центра по теме «Планирование и процесс целеполагания» ВВЕДЕНИЕ С чего начинается работа любого руководителя? Для того чтобы эффективно
Лекция 2. Основы конституционного права 1. Сущность конституционного права 2. Система конституционного права России, его место в системе национального права. 3. Система источников конституционного права
Глава 1. ОСНОВЫ МЕТОДОЛОГИИ ПРИНЯТИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ знать: уметь: владеть: После изучения главы 1 бакалавр должен: основные понятия, категории процесса принятия управленческих решений; основные
Перечень примерных контрольных вопросов и заданий для самостоятельной работы. 1. Каково соотношение и содержание понятий: государственное управление - государственно-административное управление муниципальное
Лекция 6 Тема: Выработка и реализация управленческих решений в органах внутренних дел Вопросы 1. Понятие и виды управленческих решений. 2. Разработка и принятие управленческих решений в органах внутренних
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Уральский государственный экономический университет» (УрГЭУ)
Материалы по дисциплине: «Принятие и исполнение государственных решений» Перечень вопросов к экзамену по дисциплине: «Принятие и исполнение государственных решений» 1. Объект и предмет исследований теории
Государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования Московской области «Университет «Дубна» Факультет экономики и управления Кафедра государственного и муниципального управления Аннотация
АВТОНОМНАЯ НЕКОММЕРЧЕСКАЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ ЦЕНТРОСОЮЗА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «РОССИЙСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ КООПЕРАЦИИ» ЧЕБОКСАРСКИЙ КООПЕРАТИВНЫЙ ИНСТИТУТ (ФИЛИАЛ) АННОТАЦИИ РАБОЧИХ
Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное Государственное Бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российский экономический университет имени
РЕВИЗИОННАЯ КОМИССИЯ ЛЕНИНСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ УТВЕРЖДЕН Распоряжением Председателя Ревизионной комиссии Ленинского муниципального района Московской области от 03 декабря 2018
МИНОБРНАУКИ РОССИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Челябинский государственный университет» (ФГБОУ ВПО «ЧелГУ») Костанайский филиал
(7) 007 Пути интеграции функциональной системы налогового менеджмента в организационную структуру коммерческих банков А. А. Леушев, экономист Управления налогового планирования Сбербанка России Игнорирование
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НЕФТЕГАЗОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ» НЕФТЕГАЗОВЫЙ КОЛЛЕДЖ
1. 2. 3. ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ОСВОЕНИЯ ДИСЦИПЛИНЫ 3.1. Цели освоения дисциплины: - изучение методов обеспечения качества принимаемого управленческого решения в условиях неопределенности внешней и внутренней среды,
Планирование Исполнение Контроль и анализ Контроллинг ВИДЫ КОНТРОЛЛИНГА Чернер Наталья, доцент Московского авиационного института (Государственного технического ун-та) к.э.н Анализируя с современную практику
ЭКОНОМИКА И ГОСУДАРСТВО УДК 658.5.012.1:519.252 (575.2) (04) ПРИМЕНЕНИЕ МЕТОДОЛОГИИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО АНАЛИЗА К УПРАВЛЕНИЮ ТРАНСФОРМАЦИОННЫМИ ПРОЦЕССАМИ Н.И. Новикова доцент, Фирма ГУ ВШЭ, г. Москва This
ПРОЕКТ Типовой стандарт внешнего государственного (муниципального) финансового контроля «Проведение аудита эффективности использования государственных (муниципальных) средств» (рекомендован решением Президиума
ФОНД ОЦЕНОЧНЫХ СРЕДСТВ ДЛЯ ПРОВЕДЕНИЯ ПРОМЕЖУТОЧНОЙ АТТЕСТАЦИИ ОБУЧАЮЩИХСЯ ПО ДИСЦИПЛИНЕ (МОДУЛЮ). Б1.Б.24 Принятие и исполнение государственных решений Образцы тестов для проведения текущего контроля
Законодательство о хозяйственной (предпринимательской) деятельности Нормы права регулируют самые различные общественные отношения, в том числе и отношения осуществляемые в сфере хозяйственной (предпринимательской)
Аннотация рабочей программы дисциплины (модуля) «Социология управления» Направление подготовки (специальность) 39.03.01 Социология (код и наименование) Направленность (профиль) образовательной программы
Дисциплины «Иностранный язык» Общая трудоемкость дисциплины составляет 3 зач. единицы, 108 часов, форма промежуточной аттестации экзамен. практические 26 часов, самостоятельная работа обучающегося составляет
163 Методические подходы к формированию системы управления промышленным предприятием по критерию устойчивости 2011 А.В. Шмидт кандидат экономических наук, доцент Южно-Уральский государственный университет,
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» Сибирский институт
Вестник ВГУ. Серия Право Г. Д. Денисова кандидат юридических наук, доцент Воронежский государственный университет О СУБЪЕКТАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2008, 1 128 В любой стране
АННОТАЦИИ ДИСЦИПЛИН НАПРАВЛЕНИЯ ДОПОЛНИТЕЛЬНОЙ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ПРОГРАММЫ «ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ» Аннотация к дисциплине «Теория управления» Дисциплина «Теория управления» относится
Аннотации к рабочим программам дисциплин ОПОП «Государственное и муниципальное управление» по направлению подготовки 38.04.04 Государственное и муниципальное управление Муниципальное управление и местное
НАПРАВЛЕНИЕ ПОДГОТОВКИ «СОЦИОЛОГИЯ» МАГИСТЕРСКАЯ ПРОГРАММА «СОЦИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ЧЕЛОВЕЧЕСКИМИ РЕСУРСАМИ» «ФИЛОСОФИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ СОЦИАЛЬНЫХ НАУК» Объект дисциплины - проблемное поле философии и методологии
Аннотация к рабочей программе дисциплины Б1.В.ДВ.3.1 МЕНЕДЖМЕНТ 1. Цели освоения дисциплины Основной целью освоения дисциплины «Менеджмент» является формирование профессиональной научно-исследовательской,
Аннотация учебной дисциплины (модуля) Б.1.Б.14 Теория менеджмента (история управленческой мысли, теория организации, организационное поведение) по направлению подготовки 38.03.02 Менеджмент Общая трудоемкость
ПОЛИТИЧЕСКОЕ ВЛИЯНИЕ КАК СПОСОБ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАЗНАЧЕНИЯ ПОЛИТИКИ УДК 332.21 А.А. Борисенков Предпосылкой данного исследования служит раскрытие политической структуры. Вследствие этого в политической сфере
Аннотация рабочей программы дисциплины «Основы государственного и муниципального управления» Авторы: Белозор Ф.И., канд. социол. наук, доцент, Болховитина Т.С., канд. полит. наук, доцент Направление подготовки:
Общая характеристика образовательной программы высшего образования по направлению подготовки 38.03.04 Государственное и муниципальное управление Квалификация выпускника бакалавр Срок освоения образовательной
ЧАСТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ «АКАДЕМИЯ СОЦИАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ» Фонд оценочных средств дисциплины «Антикризисное управление» Уровень высшего образования Бакалавриат Направление
УТВЕРЖДЕНО решением Совета директоров ПАО «ТГК-1» Протокол 2 от «03» июля 2017 г. СОГЛАСОВАНО решением Комитета по аудиту Совета директоров ПАО «ТГК-1» Протокол 5 от «30» мая 2017 г. ПОЛИТИКА УПРАВЛЕНИЯ
Основные методологические подходы к оценке результативности развития сферы науки и инноваций на основе единой системы прогнозных расчетов Целью исследования, выполняемого в рамках данной НИР является повышение
УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Арутюнян Р.Э. Пятигорск, 2014 1 СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ 3 Тема 1. Понятие, сущность, цели и принципы контроля.....5 Тема
УПРАВЛЕНИЕ ПО ЦЕЛЯМ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ НА ПРИМЕРЕ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ В. В. Теленкевич Вопрос повышения качества управления регионами и муниципалитетами стоит особенно остро в период
Раздел 1. Государственное управление Понятие государственного управления. Соотношение и содержание понятий: государственное управление, государственно-административное управление, государственное администрирование.
Аннотации рабочих программ дисциплин (модулей) Аннотации к рабочим программам дисциплин основной образовательной программы, направление подготовки: 39.06.01 «Социологические науки», профиль подготовки:
Качуляк Г.Г., СОИСКАТЕЛЬ ГОУ ВПО «ОМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ПЕДАГОГИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ» ОСОБЕННОСТИ ПРОЦЕССА РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ УПРАВЛЕНЧЕ- СКИХ РЕШЕНИЙ ПО РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ ПРЕДПРИЯТИЙ В статье приведены
Нормативные правовые акты главный источник права. Принятие данных актов относится к монопольному праву государства, а сами акты составляют иерархическую систему. Для нормативных правовых актов характерны
КАЗАНСКИЙ (ПРИВОЛЖСКИЙ) ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ «УТВЕРЖДАЮ» Проректор по образовательной деятельности Р.Г. Минзарипов ПРОГРАММА ДИСЦИПЛИНЫ «Теория управления» Цикл ОПД.Ф. ГСЭ - общие гуманитарные и социально-экономические
Зав.кафедрой политологии юридического факультета БГУ, доктор политических наук, профессор Решетников С.В. Государственное управление как центральное направление развития политической науки в Республике
И.В. Минаев Особенности создания космической техники... КОСМИЧЕСКАЯ ЭЛЕКТРОМЕХАНИКА. КОСМИЧЕСКИЕ АППАРАТЫ УДК 629.7 + 311.218 ОСОБЕННОСТИ СОЗДАНИЯ КОСМИЧЕСКОЙ ТЕХНИКИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ. ЧАСТЬ 2. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ
Приложение 8 Аннотации рабочих программ модулей по направлению подготовки 38.04.04 Государственное и муниципальное управление, профиль подготовки «Региональное и муниципальное управление» МЕТОДОЛОГИЯ НАУЧНОГО
1 2 Содержание 1. «Философия науки»... 4 2. «Методология научных исследований»... 5 3. «Деловой иностранный язык»... 6 4. «Иностранный язык в профессиональной деятельности»... 7 5. «Педагогика высшей школы»...
Учебно-методические материалы по дисциплине «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления» Методические рекомендации по изучению дисциплины Сфера правового обеспечения как объект изучения
Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное бюджетное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Саратовский государственный социально-экономический
Аннотация рабочей программы дисциплины Б.1.В.ДВ.7.1 «Менеджмент в IT-сфере» Направление подготовки: 02.03.03 «Математическое обеспечение и администрирование информационных систем» Профиль: общий 1. Цели
Процесс управления реализуется через управленческие решения, подготовку которых условно можно назвать технологией разработки (принятия) управленческих решений .
Технология процесса принятия государственного управленческого решения сводится к трем основным этапам:
1. подготовка государственного решения;
2. обеспечение процедур принятия и принятие государственного решения;
3. выполнение государственного решения .
Рассмотрим подробнее содержание и последовательность основных этапов, стадий и фаз работы гражданских служащих с государственным управленческим решением:
1 этап – Подготовка государственного управленческого решения
1. Выявление актуальной социальной проблемы с помощью сопоставления намеченного состоянием дел с фактическим. После определения критериев проблемной ситуации определяется срочность, затратность, так же формируется цель.
2.Цель должна быть конкретной, объективной, реальной, предполагать действия, иметь соответствующее измерение (цели подразделяются на краткосрочные, промежуточные, долгосрочные, по очередности достижения и др.
3. Сбор информации. Источником информации служат статистические данные государственных органов, результаты социологических исследований, заключения экспертных комиссий, сведения разведывательных и других оперативных компетентных органов, письма и обращения граждан.
Качество управленческого решения напрямую зависит от полноты и достоверности информационной базы, на основе которой происходит разработка проекта решения. Качество и полнота информационной базы определяет эффективность регулирующего воздействия решения.
4. Определение критериев для варианта будущего проекта и его диагностика. Просчитывание возможных последствий осуществления программ и определение материальных затрат.
5. Разработка альтернативных вариантов решения проблемной ситуации и оценка последствий.Альтернативами называются любые допустимые и взаимоисключающие варианты действий, стратегии распределения или средств.
6. Выбор решения. Из всех имеющихся вариантов решения выбирается наиболее эффективное и в целом оптимальное решение.
7. Юридическая экспертиза. Необходима для проектов любых решений. Всякое управленческое воздействие государственных субъектов на управляемых должно быть легитимно. Правовое обеспечение решения - гарантия его реализации.
8. Согласование с заинтересованными организациями и лицами. Согласование подтверждается визированием проекта руководителями указанных органов и организаций (или заместителями, уполномоченными на это). Они обязаны в срок, установленный главным исполнителем, завизировать поступившие проекты актов или завизировать с замечаниями, а если срок не установлен или проект вносится в порядке инициативы - не более чем в десятидневный срок.
9. Разработка мероприятий по реализации решения. Разрабатывается конкретный и детализированный план мероприятий по его реализации с распределением ответственности по исполнителям и расчетом времени.
10. Мониторинг. Мониторинг прослеживает текущий результат разработки решения, в соответствии с поставленными изначально целями и запланированными критериями. Сигнал о «не совпадении» должен сразу возвращать проект на стадию, где произошла ошибка, и вызывать корректировку даже уже выработанных решений.
11. Оценка эффективности принятого решения. Сравнение показателей до реализации решения с показателями после реализации, выявление оценки и степени достижения поставленной цели.
Завершается этап представлением оптимального проекта нормативного акта государственному органу, политическому или административному должностному лицу, с которым согласовывается процедура принятия этого решения.
2 этап – Обеспечение процедур принятия и принятие государственного управленческого решения
Процесс принятия решения сводится к целеполаганию (прогнозирование, программирование и планирование), в отличие от процесса исполнения решения, который направлен на целедостижение. Решение до тех пор остается проектом деятельности и будущего ее результата пока оно не воплощается в действительность в виде намеченного проекта.
Каждый этап процесса принятия решения представляет собой микропроцесс, требующий определения цели, поиска решений и т.д. и применения соответствующих методов обоснования и выбора решений в различных сочетаниях .
Таким образом, второй этап в технологической цепочке государственного управления завершается обнародованием принятого решения или рассылкой его исполнителям и другим заинтересованным государственным и иным органам. От своевременности рассылки зависит оперативность в получении и исполнении решений. Поэтому в необходимых случаях устанавливается срок рассылки. Какое-либо искусственное сужение или ограничение круга органов, которым направляется решение, не допускается.
3 этап - Выполнение государственного решения
Исполнение решения – этап не менее важный, чем его подготовка и принятие. От качества исполнения в значительной степени зависит результат. Решение должно осуществляться на системной основе, а это значит, что вопрос исполнения должен продумываться и готовиться заранее, а не тогда, когда решение принято .
При исполнении государственных решений происходит «материализация» содержащихся в них социальных целей и норм, перевод этих норм в реальные физические действия управленческого персонала по преобразованию объектов управления.
В организации исполнения управленческих решений необходимо в качестве главной задачи признать мобилизацию усилий исполнителей, обеспечение творческой работы, мотивацию строгой ответственности за достижение намеченного.
Эффективность государственного управленческого решения определяется через ее основные элементы: продуктивность (дает показатели соотношения потребляемых ресурсов и получаемых результатов), результативность (способность достигать цели независимо от количества используемых ресурсов и собственно качества решения), и качество (степень достижения целей решения при определенном его соответствии общепринятым требованиям и стандартам государственного управления .
Главным условием эффективного исполнения принятого решения является компетентность исполняющих его служащих.
Для эффективной работы кадрового состава исполнителей решения руководителю, делегирующему исполнение, необходимо расчленить общую программу действий на отдельные участки. Затем процесс организации исполнения включает три этапа: доведение задач до исполнителей, подготовку исполнителей к выполнению решения, побуждение исполнителей к его добросовестному исполнению. Данное деление приводит к тому, чтобы исполнители четко знали: что, когда, каким образом, в каких условиях, какими силами и средствами, к какому сроку, с какими количественными и качественными показателями нужно делать.
Не маловажное значение в процессе исполнения принятого государственного решения играют ценностные ориентиры служащих и их этические установки. Существующая система ценностей задает систему координат для всей деятельности органов власти и управления, включая понимание предела возможностей.
Этап исполнения государственного управленческого решения состоит из трех составляющих:
1. Планирование выполнения решения. Осуществляется конкретизация предполагаемой деятельности: намечаются промежуточные цели, рассчитываются сроки и последовательность их достижения, определяются исполнители и необходимые средства (ресурсное обеспечение) по каждой из этих частных целей. Нередко планам придается правовой характер. Они или сами принимаются в качестве нормативного акта, или прилагаются к какому-либо нормативному акту .
2. Выполнение запланированного решения. На этом этапе происходит «материализация» содержащихся в управленческих решениях социальных целей и норм, перевод этих норм в реальные физические действия управленческого персонала по преобразованию объектов управления .
3. Контроль выполнения решения. Осуществлять контроль - это значит, с одной стороны, устанавливать стандарты, измерять фактически достигнутые результаты и их отклонения от установленных стандартов; с другой - отслеживать ход выполнения принятых управленческих решений и оценивать достигнутые результаты в ходе их выполнения .
При этом эффективность (или качество) государственного управления определяется не простым соответствием фактических результатов запланированным целям, а именно тем, насколько она удовлетворяет социальные потребности при решении (снятии) актуальных социальных проблем. Чем быстрее и полнее решаются назревающие социальные проблемы, тем выше качество государственного управления. Государственный и социальный контроль необходим обществу, так как позволяет проверять эффективность принимаемых государственных решений с точки зрения общественных интересов. Поэтому постоянный государственный и социальный контроль является одним из необходимых условий оптимальности управленческих решений, всего государственно-социального управления в целом .
В общем процессе управления контроль выступает как элемент обратной связи, так как по его данным производится корректировка ранее принятых решений, планов, а также норм и нормативов.
Управленческий контроль, как завершающая стадия при работе с государственными управленческими решениями, позволяет гражданским служащим не только выявлять, но и предупреждать отклонения, ошибки и недостатки, искать новые резервы и возможности. С помощью управленческого контроля осуществляется служебное наблюдение за процессом выполнения государственного решения, выявляются результаты воздействия субъекта управления на объект управления .
Таким образом можно сказать, что приведенная выше троичная структура государственного управленческого решения идеальна. В реальности отдельные фазы (этапы) представленной модели могут осуществляться в иной последовательности, а также выпадать и видоизменяться или сливаться с другими .
Существуют и другие классификации. Так, например, в своей классификации Мендель В.К. выделяет 8 этапов процесса принятия управленческих решений:
1. Анализ ситуации. На этом этапе происходит сбор и обработка информации, выявление проблем.
2. Идентификация проблемы. Выбор наиболее значимой проблемы.
3. Определение критериев выбора. Определяются показатели, по которым буде проводиться сравнение альтернатив и выбор наилучшей.
4. Разработка альтернатив. Поиск возможных альтернативных путей решения проблемы.
5. Выбор наилучшей альтернативы. Сравнение достоинств и недостатков каждой альтернативы и объективный анализ вероятных результатов их реализации. Выбор всегда имеет характер компромисса.
6. Согласование решения.
7. Управление реализацией. Определение комплекса работ и ресурсов и распределение их по исполнителям и срокам. На этом этапе руководитель должен следить за процессом выполнения решения, возможно оказывать помощь и вносить определенные коррективы.
8. Контроль и оценка результатов. Проводятся измерения фактических результатов и их сравнение с теми, какие руководитель надеялся получить.
По сути, этапы анализа ситуации, идентификации проблемы и определение критериев выбора можно отнести к этапу подготовки государственных решений; разработку альтернатив, выбор наилучшей альтернативы, согласование - к обеспечению процедур и принятию государственных решений; управление реализацией, контроль и оценку результатов – к этапу выполнения государственных решений.
Третьим этапом в технологической цепочке государственного управления является выполнение решения. О значимости государственных решений судят обычно не столько по управленческим идеям, которые они несут (что также чрезвычайно важно), сколько по реальным результатам, по фактическим изменениям в управляемой подсистеме. Важность этого становится еще более очевидной, если учесть, что в настоящее время достаточно часты случаи, когда принимаемые решения "повисают в воздухе", остаются без практического воплощения. Анализ управленческой практики показывает, что одной из существенных причин подобных фактов является отсутствие рациональной технологии исполнения государственных решений.
В чем специфика деятельности по выполнению государственного решения? Если деятельность по подготовке и принятию государственного решения всегда духовна, то деятельность по реализации этого решения - в основном материальна, в какой бы социальной сфере она не осуществлялась. Исполнение государственного решения - это практическая, а следовательно, материальная сторона государственной управленческой деятельности. Например, если в государственном управлении принимается решение о создании какого-либо нового управленческого органа или нового подразделения в уже существующем органе, то выполнение данного решения выражается в конечном счете в подборе и принятии на работу определенного количества работников, обеспечении их рабочими местами, необходимым оборудованием, оргтехникой, зарплатой и т.д. Именно выполнение управленческих решений позволяет в полной мере выявить их преобразовательный потенциал, проверить эффективность воздействия на происходящие процессы.
Хотя современная теория государственного управления имеет очевидные достижения, этап выполнения управленческих решений разработан в ней еще недостаточно, пока нет более или менее четкой концепции сущности и функций планирования. Не исследованы и теоретически не обобщены особенности материальной (практической) деятельности в структуре государственного управления. Осуществляет только первые шаги теория государственного и социального контроля. Одним словом, праксиологическая сторона государственного управления требует повышенного внимания как со стороны ученых-исследователей, так политиков-практиков.
Что такое планирование?
Планирование - это разработка определенного порядка выполнения какой-либо деятельности. Принятое государственное решение обычно устанавливает лишь общее содержание предполагаемой деятельности. Задача планирования состоит в том, чтобы эту предполагаемую деятельность конкретизировать: наметить промежуточные цели, рассчитать сроки и последовательность их достижения, определить исполнителей и необходимые средства (ресурсное обеспечение) по каждой из этих частных целей. План для того и составляется, чтобы исполнители не хватались за все сразу, а действовали в определенном порядке, т.е. согласованно и последовательно. Всякий план должен отвечать на четыре основных вопроса: что делать? кому делать? когда делать? как делать! Хорошо составленный план позволяет избегать стихийности и случайности в государственной деятельности, обеспечивает большую эффективность при выполнении государственных решений. Нередко планам придается правовой характер. Они или сами принимаются в качестве нормативного акта, или прилагаются к какому-либо нормативному акту.
Второй и главной стадией при выполнении государственных решений является "материализация" содержащихся в них социальных целей и норм, перевод этих норм в реальные физические действия управленческого персонала по преобразованию объектов управления. Данный вид управленческой деятельности обычно называют "организаторской деятельностью" или "выполнением запланированного".
Уже говорилось, что управленческие решения, принимаемые государственными органами, могут иметь двоякий характер. Они могут быть направлены во вне - на управляемую подсистему. Но они могут быть направлены и внутрь - на управляющую подсистему. И в одном, и в другом случае гражданские служащие воздействуют не на природу, а на других людей, объединенных в государственные и иные управленческие органы и организации. Цель данного воздействия - мобилизовать последние на практические (материальные) преобразования социальной или природной действительности.
Следовательно, в процессе выполнения запланированного политические и административные руководители, гражданские служащие создают новые органы управления, ликвидируют или преобразуют старые, совершенствуют организационные связи между ними, проводят различные мероприятия (совещания, конференции, дискуссии), контрольные проверки, подводят итоги и т.д. Организаторская деятельность всегда по своему характеру материальна.
Завершающей фазой в процессе непосредственной "материализации" государственного решения является получение реальных результатов, соответствующих тем целям, которые были сформулированы в данных решениях. Результат деятельности, как известно, является критерием (показателем) качества той или иной деятельности. Каков результат, такова и деятельность, следствием которой он является.
Поэтому чем больше результаты непосредственного выполнения запланированного соответствуют целям государственных решений, тем выше качество данной управленческой деятельности в целом. Если же результаты не соответствуют в должной мере поставленным целям, то, естественно, качество управленческой деятельности вызывает сомнения. В таких случаях возникает вопрос об уровне компетентности как отдельных работников, так и государственных органов. Нужно, однако, подчеркнуть, что соответствие результатов целям - это существенный, но далеко не главный критерий качества управленческой деятельности.
Сказанное позволяет заключить, что технологический цикл по работе с государственными решениями не завершается стадией непосредственного организаторского выполнения этих решений. Здесь нужна, по крайней мере, еще одна стадия, а именно - контроль за выполнением государственных решений. Без такого контроля трудно и даже просто невозможно определиться: действительно ли выполнены эти решения? И если они реально выполнены, то решены ли те актуальные проблемы, которым были посвящены данные решения?
Государственный и социальный контроль необходим обществу, так как позволяет проверять эффективность принимаемых государственных решений с точки зрения общественных интересов. Поэтому он должен сопутствовать каждому решению, в подготовке принятии и выполнении которого участвуют политические руководители и гражданские служащие. Постоянный государственный и социальный контроль является одним из необходимых условий оптимальности управленческих решений, всего государственно-социального управления в целом.
Выводы
- o Государственное решение - это альтернативный выбор социальной цели и нормы, вырабатываемой субъектом управления для направленного воздействия па объект-управления. Основу основ всякого государственного решения составляет выбор управленческой пели и нормы при решении какой-либо социальной проблемы.
- o Классификация решений в государственном управлении проводится по следующим основаниям: 1) по субъектам управления решения делятся: а) на федеральные, региональные, районные (городские); б) принимаемые законодательной, исполнительной и судебной властями; в) единоличные, коллегиальные, коллективные, общественные; 2) по времени действия - стратегические (долгосрочные), тактические (среднесрочные), оперативные (краткосрочные); 3) по социальному характеру - общие, частные; 4) по содержанию - политические, экономические, организационные, технологические; 5) по форме - письменные, устные, па электронных носителях; 6) по механизму действия - прямого действия, рамочные.
- o Выработано два подхода к государственным управленческим решениям: нормативный (количественный) и дескриптивный (качественный). При первом подходе преимущество отдается формализованным моделям управленческого решения, изучаемым формальными, преимущественно экономико-математическими, инженерно-экономическими и компьютерными методами. При втором подходе опора делается на качественном описании и анализе проблем технологий государственного решения, осуществляемых в основном в рамках традиционной социологии и психологии. Изучение показывает, что ни одному из этих подходов нельзя отдать очевидного предпочтения. Все зависит от конкретной ситуации - при наличии линейных зависимостей успешнее срабатывает нормативный подход, при - дескриптивный.
- o Оптимизация подготавливаемых государственных решений осуществляется главным образом за счет соблюдения двух основных условий: привлечения компетентных и высокопрофессиональных специалистов, разрабатывающих эти решения; последовательного использования принципов своевременности, цикличности и законности государственных решений.
- o Технология государственного решения в гражданской службе включает три основных этапа: 1) подготовка государственного решения; 2) обеспечение процедур принятия и принятие государственного решения; 3) выполнение государственного решения. Качество (эффективность) государственного решения напрямую зависит от тщательного соблюдения всех технологических требований на каждом из этих трех этапов.
- o Репрезентативные (представительные) критерии осуществления оптимального выбора государственной цели и нормы: системная самодостаточность; политическая целесообразность; экономическая выгодность (или хотя бы доступность); социальная позитивность (возможность положительных социальных последствий); экологическая приемлемость; нравственная обеспеченность.
- o Специфика выполнения государственных решений состоит в том, что если подготовка и принятие решений всегда духовны, то деятельность по реализации этих решений в основном материальна, в какой бы социальной сфере она не осуществлялась. Исполнение государственных решений - это практическая, а следовательно, материальная сторона государственной управленческой деятельности.
Решения принимаются на всех уровнях системы управления: на федеральном, региональном и муниципальном. Соответственно субъектами, принимающими решения, выступают органы федеральной власти, субъектов Федерации и местного самоуправления. Проблемы решений определяются потребностями и интересами управляемых ими объектов. Несмотря на различия типов и уровней решений, им присущи некоторые общие черты, характеризующие процессы принятия и реализации. Теоретический анализ включает объяснение как общих признаков, так и особенных, связанных со спецификой условий деятельности субъектов управления.
Поделитесь работой в социальных сетях
Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск
МИНИСТЕРСТВО СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА
ФГБОУ ВПО НГАУ
НОВОСИБИРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АГАРНЫЙ УНИВЕРСИСТЕТ
факультет: Государственного и муниципального управления
Реферат
по дисциплине: «Принятие и исполнение государственных решений»
ТЕМА: «Понятие и содержание исполнения государственных решений»
Выполнил: Проверил(а):
студент группы 8301 Ковалёва О.С.
Чебряев И. Ю.
дата__________ дата_______
подпись________ подпись______
Новосибирск 2015
Введение…………………………………………………………………………………………3.
1. Понятие государственных управленческих решений …………………………………….4.
2. Выбор целей определяющее звено процесса принятия решения………………… …..6.
3. Последовательность этапов принятия решений …………………………………………..9.
4. Динамика исполнения решений …………………………………………………………...15.
Заключение……………………………………………………………………………………..27.
Список используемой литературы……………………………………………………………29.
Введение
Деятельность политических институтов и органов административного управления воплощается в принятии и реализации соответствующих государственных решений: политических и административных. Анализ решений неотъемлемый аспект теории государственного управления. По типу решений, способу их разработки, уровню участия различных субъектов, в том числе массовых, можно судить о существенных признаках общественно-политической системы.
Решения принимаются на всех уровнях системы управления: на федеральном, региональном и муниципальном. Соответственно субъектами, принимающими решения, выступают органы федеральной власти, субъектов Федерации и местного самоуправления. Проблемы решений определяются потребностями и интересами управляемых ими объектов. Несмотря на различия типов и уровней решений, им присущи некоторые общие черты, характеризующие процессы принятия и реализации. Теоретический анализ включает объяснение как общих признаков, так и особенных, связанных со спецификой условий деятельности субъектов управления.
Целью данной работы является рассмотрение понятия и содержание исполнения государственных управленческих решений.
1. Понятие государственных управленческих решений
Научное изучение интересующего нас явления предполагает определение его понятия. В данном случае речь идет об особом типе управленческих решений, составляющих функцию государственной власти. Государственное решение это выбор и обоснование определенного проекта действий государственных органов, направленных на достижение общественных целей.
Следует различать политические и административные решения. Первые концентрированное выражение политического руководства. Они подчинены осуществлению общих интересов и общих целей социальных групп, либо данного сообщества. Даже если политические решения принимаются на региональном уровне или в рамках какого-то местного сообщества, они затрагивают интересы государственного союза людей, функционирование государственной власти. Административные решения представляют собой акты управленческих действий, регулирующих функционирование отдельных видов производственно-хозяйственной, социальной и культурной жизни людей и текущей практической деятельности отдельных организаций. Административные решения функция органов исполнительной власти и управления.
Политические решения, в отличие от административных, всегда прямо или косвенно адресованы определенным общественным группам людей, служат средством регулирования отношений между ними, являются способом выражения и реализации социальных интересов и целей. Они результат деятельности субъектов политической власти и политического руководства. В соответствии с принципом приоритетности политики в государственном управлении политические решения имеют доминирующее значение по отношению к административно-управленческим.
Государственное решение характеризуется прежде всего субъектом, принимающим решение руководящий орган государственной власти коллегиальный или индивидуальный лидер; субъектом-исполнителем решения аппараты государственной службы; объектом, которому адресовано решение нижестоящие органы управления, социальные группы, занятые в различных сферах жизнедеятельности общества, политические и общественные объединения .
Другие характеристики государственного решения:
диапазон решения, что характеризует политическое пространство, в рамках которого оно действует, и объем задач,
охватываемый данным решением; политические решения, как правило, многоцелевые;
информационная обеспеченность решения, т.е. информационная база его принятия, в том числе научная;
технология и стиль принятия решения совокупность методов и приемов подготовки и принятия решения, способов получения и восприятия информации, необходимой для решения, порядок и характер обсуждения альтернативных вариантов проектов и определения приоритетных из них;
подходы при формулировании целей и при выборе средств для их осуществления;
типы принятия решений демократический или авторитарный;
практическая значимость решения.
Государственные решения группируются по многим основаниям. В частности: по уровню субъектов в системе государственной власти и управления решения федеральных, региональных и местных органов; по характеру целей и задач решения политические или административные, руководящие и исполнительские, стратегические или оперативно-тактические, общегосударственные или относящиеся к отдельным областям государственной жизни; по сферам жизнедеятельности общества решения хозяйственно-экономические, социальные, по проблемам государственного строительства и управления, культурного строительства и пр.; по масштабам охвата объекта управления решения общесистемные, общеполитические, макроэкономические, микросоциальные (относящиеся к отдельным группам производственно-экономических и социальных коллективов); по управленческим функциям вопросам планирования, организации, контроля и др.
Примерами политических решений служат: государственные программы, социально-экономические, социально-политические концепции и военно-стратегические концепции, законодательные акты конституционного характера, принятые Федеральным Собранием РФ, Указы Президента России по общим вопросам деятельности государства и др. В числе административно-управленческих решений следует назвать постановления Правительства России, а также приказы и распоряжения министерств и ведомств.
Решения на региональном уровне формулируются в виде законов, принимаемых представительными органами власти, конституций республик, уставов областей, краев, постановлений глав администраций субъектов Федерации и др. Они могут быть как политико-правовыми, так и административными актами.
Административные решения федеральных правительственных органов и субъектов Федерации могут нести в себе политический аспект в той мере, в какой они выступают средством реализации общефедеральной политики или Основного Закона государства. И вообще подчеркнутое нами различие между политическими и административными решениями относительно, поскольку, как говорилось, государственное управление по природе своей явление политическое. Политика же определяющий уровень (в смысле значимости) управления. Это признается и отдельными зарубежными авторами. Например, французский политолог М. Понятовский разделяет руководство общественными делами на три уровня: политика означает, что делать и почему; исполнение как делать и при помощи чего; администрирование подсобное средство. 1
2. Выбор целей определяющее звено процесса принятия решения.
Э нциклопедический словарь определяет альтернативу как каждую из исключающих друг друга возможностей, необходимость выбора между взаимоисключающими возможностями.
Под вариантом в данном случае понимается видоизменение, разновидность.
Таким образом, выбор альтернативы - это фактически выбор направления решения, а выбор варианта - это выбор способа реализации выбранной альтернативы.
В теории и практике принятия решений используются оба этих термина. Авторы считают более корректным использование термина «альтернатива».
Подготовка управленческих решений в современных организациях нередко отделена от функции их принятия и предусматривает работу целого коллектива специалистов. В “классической” теории управления она, как правило, является функцией штабных служб.
Процесс осуществления решения связан с реализацией специального плана, который представляет собой совокупность мероприятий, направленных на достижение целей и сроков их реализации. Разработка такого плана - прерогатива соответствующих служб в аппарате управления. Однако сегодня к его разработке привлекаются те, кто будет его реализовывать, то есть непосредственные исполнители.
В литературе классификации управленческих решений строятся по самым разным основаниям. Одной из оправданных с социологической точки зрения представляется классификация А. И. Пригожина: она учитывает меру вклада субъекта решения в организационные преобразования 2 . Согласно автору, все управленческие решения в организации могут быть разделены на:
· жёстко обусловленные (детерминированные);
· слабо зависящие от субъекта решения.
К первым обычно относят либо так называемое стандартизированное решение (обусловленные принятыми выше предписаниями и распоряжениями), либо вторично обусловленные распоряжением вышестоящей организации. Этот тип решений практически не зависит от качеств и ориентации руководителя.
Другой тип решений - так называемые инициативные решения, где качества руководителя накладывают серьёзный отпечаток на характер принимаемых решений. К ним относятся решения, связанные как с локальными изменениями в организации (поощрение, наказание), так и с изменением механизмов, структуры, целей организации. Инициативное решение обычно рассматривают как выбор альтернативы поведения из нескольких возможных, каждая из которых влечёт ряд позитивных и негативных последствий. В числе факторов, влияющих на качество решений, отмечают: компетентность персонала, деловые и личные качества руководителя, его ролевые (должностную, функциональную, групповую, гражданскую, семейную) позиции.
Большое место среди перечисленных факторов уделяется проблеме надёжности информации, организации коммуникации, помехам, возникающим в ходе передачи информации. В числе последних большое место уделяется положениям, связанным со спецификой ролевой позиции и интересов тех, кто перерабатывает информацию в процессе её прохождения от нижних ярусов организации до субъекта решения.
Одним из важных факторов, влияющих на качество управленческих решений, является число ярусов в организации, увеличение которых ведёт к искажению информации при подготовке решения, искажению распоряжений, идущих от субъекта управления, увеличивает неповоротливость организации.
Этот же фактор способствует запаздыванию информации, которую получает субъект решения. Это и обуславливает постоянное стремление сократить число ярусов управления (уровней) организации.
Не меньшее значение приобрела в теории организаций проблема рациональности принимаемых решений. Если первые теоретики социологии управления рассматривали подготовку решения как целиком рациональный процесс, то, начиная с середины 50-х гг. распространение получил подход, согласно которому данный процесс считается ограниченно рациональным, ибо обусловлен социокультурными и человеческими факторами. Всё чаще при подготовке решений отмечается роль интуиции руководителя 3
Серьёзной проблемой, связанной с эффективностью организации, является также проблема выполнения принятых решений.
До трети всех управленческих решений не достигают своих целей по причине невысокой исполнительской культуры. В нашей и зарубежных странах социологи, принадлежащие к самым разным школам, пристальное внимание уделяют совершенствованию исполнительской дисциплины, включению рядовых сотрудников в разработку решения, мотивации такой деятельности, воспитанию “фирменного патриотизма”, стимулированию самоуправления.
3. Последовательность этапов принятия решений
В рамках избранного общего политического курса перед управляющим субъектом объективно предстает множество проблем, требующих своего решения в различные отрезки времени. Подготовка каждого конкретного решения начинается с выявления в данной ситуации проблем и формулирования соответствующих целей. Симптомы (признаки, проявления) проблемной ситуации разнообразны. В том числе неудовлетворенность определенных потребностей и интересов тех или иных слоев населения; снижение трудовой и политической активности граждан; возникновение и обострение конфликтов между общественными группами и слоями; возникновение и рост недоверия общества к властям и т.д. Восприятие управляющими органами симптомов проблем первый шаг на пути их понимания. Прояснение проблем и причин, их породивших, осуществляется путем анализа состояния отдельных участков жизни общества и государства. Только конкретный анализ дает возможность определить существо проблем и выделить из них приоритетные, а соответственно и сформулировать первоочередные цели деятельности управляющего субъекта.
Цели конкретных решений должны быть актуальными, приоритетными, конкретными, четко сформулированными, отражающими интересы управляемых и не противоречащими интересам управляющих.
Постановка цели не исчерпывает акта выработки и принятия решения. Как только цель определена, пишет американский теоретик управления и промышленник Д. Марш, можно приступить к выработке “маршрута продвижения к поставленной цели”. Теория и практика управления обозначили следующие рубежи (этапы):
1) выбор из существующих, альтернативных, проекта, соответствующего целям, а также принципам и нормам, свойственным данной государственной системе;
2) анализ избранного проекта в плане вероятных последствий его реализации (включая экспертизу проекта);
3) планирование и разработка проекта;
4) определение конкретных исполнителей;
5) избрание способов, средств и методов осуществления проекта.
Та или иная цель однозначно не определяет направление и способ действия (проект), а предполагает альтернативные варианты (модели проекта) ее достижения. Это объясняется как внутренним разнообразием управляющей системы, так и свойствами управляемого объекта. Кроме того, при выборе конкретного проекта субъекту необходимо иметь в виду независимо от ситуации две цели: цель действия данного органа управления и долгосрочную цель политики государства. Первая может быть краткосрочной, среднесрочной, поставленной центральным органом управления или нижестоящими органами. Она относится к отдельным или многим общественным процессам и в любых ее моделях действует в поле общей стратегии, общего политического курса. Это поле обозначается ценностно-нормативными критериями выбора альтернативных проектов. Скажем, каждый руководитель региона ставит перед собой и добивается реализации определенных целей в области экономики, социальной и политической сферы. Интересы государства, а стало быть, в конечном счете, и долгосрочные интересы самих же регионов, будут соблюдены, и действия губернаторов не выйдут за пределы единой системы управления при условии согласования целей региональных решений с общими, стратегическими целями. Нарушение данного условия порождает в государстве состояние неуправляемости.
Чем выше уровень разрабатываемого решения, чем оно более значимо с точки зрения государственных интересов, тем большая зависимость выбора проекта от политических целей, тем важнее соответствие проекта стратегии государства.
При выборе альтернатив учитываются проработанные прогнозные сценарии. Предвидение не является монополией политиков, разрабатывающих долгосрочные стратегии. С точки зрения современной теории, способность предвидеть необходимый элемент стратегического мышления управляющего. “Предвидение это энергия, которая поддерживает движение”. Прогнозный сценарий раскрывает содержательную картину цели; он дает возможность понять руководителям и подчиненным, во имя чего принимается решение, как действовать по осуществлению избираемого проекта. Прогноз предупреждает о возможных негативных последствиях избранной цели, но прежде всего заставляет сосредоточивать внимание на реализации открывающихся перспектив преобразований. Прогноз позволяет оценить инновационный потенциал проекта, осмыслить возможные препятствия на пути его использования.
Экспертиза (оценка специалистов) следующий необходимый элемент процедуры выбора проекта. Исследуемый проект в большинстве случаев многоцелевой, затрагивающий совокупность общественных отношений и процессов. Ведь речь идет о проекте государственного решения. Поэтому необходимы экспертизы политическая, финансово-экономическая, социальная и юридическая. Отмечая потребность в политической экспертизе, мы далеки от вульгарной политизации любого решения. В проверке и оценке соответствия политическим интересам и ценностям нуждаются проекты решений руководящих органов (центральных и региональных), а также наиболее значимые для общества административно-государственные варианты управляющих действий. Экспертиза специалистов по экономике и финансам требуется для тех проектов, исполнение которых связано с затратой материальных ресурсов. Известно, что многие руководители, даже государственные учреждения высокого уровня, из популистских соображений принимают решения, не подкрепленные реальными ресурсами. Объективная финансово-экономическая экспертиза неплохая защита государства от подобных “новаций”.
Особо следует остановиться на специфике социальной экспертизы. С учетом универсального характера социальной функции государства и требований современной теории управления, рассматривающей человеческий фактор как важнейший в управлении, социальная экспертиза должна носить всеобщий характер. Ее суть в оценке проекта, по крайней мере, в двух аспектах: а) соответствие его установкам государственных социальных программ; б) в плане гуманистического потенциала, в частности, создания условий для участия управляемых в принятии решений. Понятие “участие” означает возможность влиять на принятие решений. Оно заключается в том, чтобы объединить усилия членов организации (коллектива, сообщества) для выявления и решения проблем. 4
Наконец, о юридической экспертизе. Она необходима для проектов любых решений. Всякое управленческое воздействие государственных субъектов на управляемых должно быть легитимно. Правовое обеспечение решения гарантия его реализации.
В государственном управлении принципиально значимы механизмы выбора как целей, так и проектов их реализации, ибо и то, и другое предопределяет принятие решения. Под механизмом мы понимаем нормативно установленные процедуры выбора. Это состав участников данного творческого действия; формы обсуждения альтернативных проектов и согласования с заинтересованными органами и отдельными субъектами, в том числе частными лицами; виды экспертизы и порядок привлечения экспертов и др. Наличие нормативно отработанного механизма необходимо, как в принятии стратегических политических, так и административных решений. В противном случае возникает реальная опасность волюнтаристского выбора проекта.
Следующий этап принятия решения планирование и разработка проекта . Он рассматривается в качестве одного из “шагов” на пути разработки решений в варианте управления государственным сектором экономики.
В отличие от некоторых отечественных экономистов и социологов, поспешивших отказаться от понятия планирования как функции государственного управления, в зарубежной науке и практике управления данное понятие давно занимает прочное место. В концепции функционального управления, господствовавшей в 1920-1970 гг., планирование это процесс, “когда формулируются цели и разрабатываются стратегии их достижения”. “Когда выбрана стратегия, определяются политика, процедуры и программа ее осуществления. Планирование необходимо на всех уровнях организации. Планы нижних уровней должны быть совместимы с общим планом организации”.“В теории управления наших дней планирование определяется также в качестве одной из “ролей управляющих”, наряду с “составлением бюджета, распределением ресурсов” и пр. Российские авторы, исследующие проблемы государственного управления, относят планирование к числу главных функций управления. Как правильно замечает Г. Атаманчук, отказ от планирования означает отказ от целеполагания в государственном управлении. 5
В рамках анализируемого этапа принятия решения планирование включает конкретизацию целей, масштабов и задач, распределение функций и времени выполнения проекта, а также определение конкретных его исполнителей. Под разработкой проекта понимается согласование участниками его подготовки целей и намечаемых плановых показателей. Выделяется как самостоятельный “шаг” в работе над проектом “сбор данных по проекту”. Предусматривается максимально широкий охват ценной информации: базы данных, в первую очередь статистических, результатов опроса представителей заинтересованной части населения, опросы членов и клиентов данной организации, материалы специальных консультаций.
При разработке и принятии программ широко используется метод общественно-политической диагностики (от лат. распознавание).
Умный государственный деятель не примет серьезных решений, не одобрит общественно значимых программ без диагностической проработки соответствующего проекта. Основные цели диагностики: а) выявление ресурсов государственной власти и управления, определение наличия у руководящих органов материального, социального, политического, символического, информационного капиталов, необходимых для реализации разработанного стратегического курса; б) просчитывание возможных последствий осуществления программ.
Политика во многом субъективна, поскольку формулируется и осуществляется субъектами, руководствующимися своими представлениями о ее целях, своим пониманием общественных интересов и средств проведения. Однако субъективное начало не перерастает в субъективизм и волюнтаризм, если информационным фундаментом политики служит всесторонняя объективная информация о состоянии управляющей системы и управляемого объекта, о внешней среде, характере ее влияния на то и другое, если ее формированию предшествовали глубокий анализ конкретной социально-политической ситуации и диагностика проектов. Выбор средств, соответствующих целям составная часть разработки решения. Понятие “средство” в связи с понятием “цель” в современной теории управления встречается нечасто. Содержание его не определяется. Отдается предпочтение таким терминам, как “ресурсы”, “капитал”, “рычаги власти” и др. Думается, что все они могут быть подведены под более общее понятие, каким является “средство”, обозначающее способ, орудие или иные предметы и явления, используемые для достижения целей.
Проблема цели и средства традиционная для теории деятельности вообще и теории и практики управления в частности. Возможны, по крайней мере, три варианта взаимодействия цели и средств управления. Оптимальный данные средства обеспечивают достижение цели; его противоположность избранные средства оказываются недостаточными для реализации цели. Третий средства не соответствуют характеру цели; их использование приводит к результату, противоречащему цели.
Разрушительна для государства такая модификация третьего варианта, в которой целью оправдывают любое средство, нужное для ее достижения. В этом случае цель и средство меняются местами: средство фактически становится самоцелью, а цель превращается в мотивацию произвола при определении средства. Подобный подход при выборе модели системы “цель средство” чаще всего практикуется политиками авторитарного толка. К примеру, под благовидным предлогом (с целью) “укрепить руководство какой-то государственной структурой смещается с занимаемой должности ответственный государственный чиновник, оказавшийся неугодным высшему начальству. Аргументы и средства компрометации любые, вплоть до клеветы и возбуждения уголовного преследования. Усилия вдохновителей и исполнителей таких кадровых решений переключаются с продекларированной цели (“укрепить руководство”) на поиск подходящих средств для достижения подлинного намерения. Руководитель при этом фактически преследует двоякую цель: видимую (для руководимых) и скрытую действительную мотивированную своим корыстным интересом. Всякие тайные цели оправдывают любые средства. Цель, для которой требуются “неправые средства, не есть правая цель”. Но и неправые средства деформируют “правую” цель. Поэтому к выбору средств должны предъявляться такие же требования, как и к выбору целей. За исключением одного: средством не может быть человек, он может быть только целью.
Выше отмечалась необходимость учета факторов времени в стратегических политических решениях. Его роль не менее важна при принятии краткосрочных и даже текущих, в первую очередь, политических, в также важных административных решений. Как поспешность, так и промедление с принятием решений обрекает субъекта на неуспех. “Промедление смерти подобно”, “Поспешишь, людей насмешишь”, эти афоризмы из политической и народной мудрости отражают истину, подтвержденную историческим опытом. “Момент принятия решения, пишет У. Ханна (США), играет исключительно важную роль, и ключевым моментом является его выбор”. 6 12 Вопрос о выборе времени встречается на каждом этапе принятия решения, что объясняется постоянно меняющейся ситуацией, в которой действует управляющий субъект. Принцип ситуационного подхода при принятии решений включает выбор времени как важнейший его элемент.
Принятие решения функция руководителя данного государственного органа при участии членов организации. При этом члены организации должны выполнять различные роли, пишет профессор Нью-Йоркского университета Д. Занд, “иметь полномочия для принятия решений, располагать нужной для этого информацией и профессиональной компетенцией”.Степень участия зависит от того, как руководитель ведет себя при принятии решений. Он может пригласить сотрудников для участия на одном или нескольких этапах принятия решений, в том числе при предварительном определении проблем, уточнений целей, разработке альтернативных вариантов и др. Если подчиненные влияют на принятие решения, подчеркивает автор, то “появляется большая вероятность, что они поймут его, согласятся с ним и включатся в его выполнение”.
Итак, принятие государственного решения означает выбор цели, выражающей государственный интерес, проекта (направления) видов деятельности, средств и методов действия, обеспечивающих реализацию намеченной цели. Решение принимается на основе всестороннего анализа объективных обстоятельств и проблем, вызвавших его необходимость; путем отбора из возможных альтернатив такого варианта, реализация которого приведет к разрешению назревших проблем при наименьших потерях для управляемого объекта. Решение принимается при участии членов управляющей организации, а также представителей групп интересов, и согласовании с ними избранного проекта. Обязательными требованиями принятия решения вместе с тем являются: а) наличие политической, экономической, социальной и правовой экспертиз проекта решения; б) соблюдение установленной (законом или регламентом государственного органа) процедуры принятия решения; в) сведение к минимуму влияния на решение субъективных элементов выбора.
4. Динамика исполнения решений
Реализация государственного решения логическое продолжение его принятия. Если решение принимается, следовательно, оно должно исполняться, ибо непременным является нормативно-правовое требование к исполнению. В свою очередь, процесс принятия решений продолжается вплоть до исполнения, в смысле уточнения формулировки проблемы, целей и приоритетов, внесения корректив в реализуемый проект, связанных с использованием вновь открывшихся возможностей и потребностей некоторой модификации проекта. Процесс исполнения решения существенно отличается от его принятия. Если принятие решения сводится к целеполаганию (прогнозирование, программирование и планирование), то исполнение решения к целедостижению. Это процесс объективации цели, превращения программного задания (решения) в практические формы жизнедеятельности общественных субъектов. Решение до тех пор остается проектом деятельности и будущего ее результата, т.е. феноменом управленческого сознания, пока оно не воплощается в действительность в виде намеченного реального изменения управляемого объекта. Исполнение решения финал управленческого действия, образно говоря, момент истины для управляющего субъекта. Основное в исполнении практическое достижение запланированного, соответствующей цели, результата. А следовательно, удовлетворение конкретных общественных потребностей и интересов. Этот процесс в той или иной степени очерчен во времени; осуществляется в определенном секторе политического пространства и правового поля заданными содержанием решения способами и методами управленческого действия. Заданными в основном и открытыми для возможных изменений в частностях.
Процесс исполнения решений многоэтапный. Однако в литературе его этапы однозначно не дифференцируются. Попытаемся их все же выделить. Это: а) модификация плана решения (программы, проекта) применительно к специфическим управленческим условиям (особенностям субъектов-исполнителей и управляемых объектов); б) организация процесса исполнения решения: определение непосредственных исполнителей и механизма реализации, создание необходимых организационных форм и т.д.; в) контроль исполнения; г) обобщение итогов исполнения и оценка результатов.
Решения государственных органов, как правило, многоцелевые, и они адресуются субъектам-исполнителям различных уровней и видов управления. Отсюда потребность в модификации плана осуществления решения и внесение некоторых корректив в содержание проекта. Имеется в виду уточнение объектов воздействия; конкретизация исполнителей; обсуждение альтернативных вариантов планов реализации решений; достижение согласия среди исполнителей относительно заданий, вытекающих из решений, и др. Важен анализ поступающей новой информации и учет ее при корректировке проектов. Результатом этой работы должно быть принятие дополнительных решений, уточняющих формулирование проблем, промежуточных целей и приоритетов, использование вновь открывающихся возможностей и модификаций.
Обозначаются также наиболее вероятные трудности и сложные вопросы, на решении которых нужно сосредоточить максимум усилий и ресурсов, что должно обеспечить скорейшее достижение конечных результатов. Способность субъекта своевременно определять и знать, где сосредоточить свои основные силы, один из главных признаков искусства управления и политики. В литературе характеризуются “общие ошибки начальной стадии реализации конкретного управленческого решения (“предпринимательского проекта”)”, осуществляемой в рамках системы государственного сектора экономики. Они таковы: упускаются из виду конечные цели; смешивается много различных стилей управления; не предпринимаются с самого начала усилия по достижению в организации консенсуса (согласия) и сплоченности коллектива; действия предпринимаются на слишком многих направлениях и слишком быстро; плохо налажен обмен информацией. 7 Возможность подобных ошибок не исключена в организации исполнения государственных решений по социальным и другим вопросам.
Организация исполнения решений включает комплекс управленческих действий, различных по содержанию и значимости. Первоочередное из них создание организационных форм, имеющих четкие цели, обеспечивающих необходимое для выполнения поставленных задач делегирование полномочий (или сохранение имеющихся) выделенным группам людей. Речь идет о правиле, сформулированном еще А. Файолем: как только поставлена задача, ее выполнение следует поручить определенным группам людей, которые могут обеспечить достижение целей.
Успешное исполнение решений в значительной мере зависит от того, насколько организационные формы способствуют осознанию целей государства и росту участия в их реализации. Причем, чем глубже намечаемые решениями преобразования в обществе, тем больше нужно поднимать к нему интерес и сознательное отношение как управляющих, так и управляемых, убедить в необходимости этих преобразований миллионы членов общества. Это еще одно требование, известное с советских времен, но оставшееся нереализованным. В непонимании значительной частью населения страны (если не большинством) необходимости нынешних реформ заключается главнейшая причина неудач в их осуществлении. Уместно напомнить мысль малопопулярного ныне классика: успех коренных преобразований обеспечен, когда масса охвачена организацией и ею руководит знание.
Реализация государственных решений, в особенности программных, требует соответствующего кадрового обеспечения: привлечения новых профессионально подготовленных работников и переподготовки имеющегося персонала. Продуманная и стратегически ориентированная кадровая политика государства в целом и каждого субъекта Федерации главнейшее условие успешного решения этой задачи. Едва ли среди руководящей элиты найдутся лица, думающие иначе. На деле же реализуется алгоритм подбора кадров, образно говоря, в авральном порядке и, главное, зачастую, как отмечалось выше, не по критериям профессионального соответствия должностным обязанностям.
Теперь о проблеме ресурсов. В решении могут быть обозначены только их источники и общие контуры. Непосредственная организация дела нуждается в конкретизации общих указаний и выявлении новых возможностей инновационного характера. Здесь уместно заметить, что в государственном управлении, в отличие от экономического, используются наряду с материальными ресурсами многие другие. Социальные ресурсы наличие в обществе социальных групп, изъявляющих готовность участвовать в осуществлении целей государственных решений, не менее важны, чем, например, финансовые. Последние преходящи, социальный капитал долговременный, его значение стратегическое. Вообще человеческий фактор является решающим в осуществлении государственных решений, причем не в конечном счете, а в первую очередь и непосредственно действующим. С его ролью связано возросшее значение таких видов ресурсов, как информация и знание. Знание, пишет директор крупнейшей американской компании Д. Хэмтон, относится к наиболее действенной форме власти в современных организациях; оно заменит в будущем нынешние рычаги власти капитал и насилие.
К системе организационных мероприятий относится связанная со спецификой управленческой ситуации доработка механизма реализации решений: административного и правового регулирования, информационно-аналитического обеспечения, методической поддержки и др.
Непосредственная организация и регулирование процесса исполнения решения включает анализ эффективности задействованных стимулов активизации деятельности участников процесса и своевременное внесение соответствующих изменений в структуру мотивации. Теория ориентирует на многоплановый подход к данному вопросу, соединяющий админстративно-принудительные стимулы с экономическими, социальными и политическими, правовыми и моральными, индивидуальные с коллективно-групповыми. Сложность задачи, стоящей перед руководством, зависит от характера и содержания реализуемых решений. Если речь идет об экономических проектах, то в таком случае внимание управляющих сосредоточивается на разработке и применении материальных индивидуальных, а также групповых стимулов. О целесообразности внедрения последних (наряду с индивидуальными) говорят, в частности, американские теоретики и практики управления. Они же обращают внимание на то, что хотя материальные стимулы остаются универсальным средством мотивации работников, однако смогут играть определенную роль нематериальные виды мотивации активности: дух партнерства администрации со своими подчиненными; признание и поощрение заслуг работников; социальные мероприятия в организациях и др. Предавшим забвению советский опыт развития нематериальных форм стимулирования труда, нашим реформаторам, наверняка, придется и в этой области управления “открывать Америку”.
Государственные решения многообразны. В их исполнении участвуют организации различных уровней и видов. Они действуют в среде, которую полностью контролировать не в состоянии, поскольку ее изменение зависит не только от управляющей системы. Этим объясняются проблемы, возникающие при использовании средств и методов управленческого действия, первоначально обозначенных в реализуемых проектах. Одна из них: дифференциация средств и методов в зависимости от уровня и видов управленческих организаций. На уровне центральных органов управления используются общие нормативно-правовые механизмы, демократические институты и другие политические, экономические, информационные и символические способы реализации решений. На уровне субъектов Федерации включаются в процесс наряду с общегосударственными механизмами (с учетом специфики региональных общностей) нормативно-правовые и общественные механизмы, свойственные субъектам Федерации. Например, традиционные национальные демократические методы управления. Существенно различны способы реализации решений жестко запрограммированных, полузапрограммированных и фактически незапрограммированных. Первые исполняются в соответствии с заданными нормативами и стандартами. Вторые допускают применение как формализованных, так и неформализованных (общественных) способов воздействия на управляемых. Последние фактически незапрограммированные реализуются главным образом при помощи неформализованных политических, социально-экономических, информационных и других средств и технологий, хотя и в границах единого правового поля.
Другая проблема, связанная с отбором средств и инструментария исполнения решений это поддержание способности управляющей организации адаптировать механизм исполнения к изменяющейся ситуации и проявлять готовность к новациям и вместе с тем сохранять идентичность, заложенную в основе реализуемого проекта. Если, скажем, характер решения предполагает эволюционный путь изменения управляемого объекта и соответствующие ему способы воздействия, то конкретная управленческая ситуация не должна породить революционно-разрушительную форму изменения. Программы, требующие демократических способов претворения в жизнь, не могут сохранить свою идентичность, если управляющий субъект попытается их реализовывать диктаторскими методами.
Организация исполнения неотделима от координации управленческих действий и отношений внутри управляющей системы, а также между последней и управляемым объектом. Достижение и поддержание согласия между участниками процесса относительно целей, способов, методов и средств их осуществления основное содержание функций координации. Его образует цепь взаимосвязанных мероприятий по урегулированию и разрешению противоречий и конфликтов, возникающих в управляющей организации. По своей преимущественно объективной природе они суть проявление фактов дезорганизации данной целевой группы (органа, аппарата и др.) как оборотной стороны необходимых изменений. Открытость управляющей организации для изменения порождает явления дезорганизации состояния, при котором действующие нормы, используемые способы и процедуры приходят в несоответствие с обновившейся ситуацией. Поиск новых процедур и форм реализации управленческих функций безболезненно не проходит. Конфликт между инициаторами изменений и сторонниками стабильности оказывается неизбежным. Несогласие становится реальностью, хотя и временной. Это означает нарушение оснований для совместных действий по реализации решений. Поведение членов организации зависит от понимания ситуации, от реакции на происходящие или ожидаемые изменения, соотнесения с нею своих частных интересов и позиций. При наличии согласия сотрудники понимают ситуацию в принципе одинаково; их интересы и позиции в основе совпадают с общим интересом организации и ее линией поведения в изменяющихся условиях. В таком случае каждый участник представляет себе процесс исполнения решений в целом и понимает необходимость обновления способов и технологий его осуществления. Соответственно он предъявляет другим предсказуемые и сходные ожидания и требования. Общие представления о ситуации и ожидания, позиции и требования создают атмосферу, благоприятную для коллективного скоординированного управленческого воздействия.
Неспособность руководства организации преодолеть несогласие и устранить элементы дезорганизации приводит к конфликтной форме взаимоотношений напряженности. Как момент дезорганизации напряженность выступает прежде всего в негативном плане: препятствует координирующим усилиям руководства. Вполне понятно поэтому стремление последнего ослабить или вообще устранить нежелательное состояние. В то же время объективно мыслящий лидер не может оставить без внимания позитивный аспект возникшей напряженности. Она служит сигналом неудовлетворенности части коллектива состоянием дел в организации, заведенным порядком, стилем руководства, наконец, проявлением протеста против догматического, бюрократического подхода к исполнению решений вышестоящих органов. Учтя как негативный, так и позитивный аспекты конфликтной ситуации, руководитель сможет предупредить возникновение конфронтации членов организации, т.е. такого уровня развития конфликта, при котором начинают доминировать дисфункции системы. В условиях растущей напряженности и конфронтации на первый план выходит практика применения негативных санкций управляющей организации к управляемым; обостряется противоположность формальных и неформальных отношений. В ткань нормальных служебных отношений проникают подозрительность, взаимное непонимание, нарушается деловое общение. В большей степени такие явления множатся по причинам субъективного порядка. Управленческая культура, уважение авторитета власти, закона, профессиональный кодекс, служебная этика гаранты успешного функционирования организации и предупреждения конфликтов деструктивного характера.
Мы остановились на одном виде конфликта в деятельности управляющей организации, связанном с выбором и реализацией способов и технологий исполнения решений. Управленческий процесс обременен и многими другими, типичными для него противоречиями и конфликтами. В их числе конфликтные ситуации, в том числе обусловленные диалектикой цели и средств, целей и результатов. Не вдаваясь в детальное рассмотрение данного вида конфликтов, обратим только внимание читателя на возможное разнообразие ситуаций, его порождающих. “Цель оправдывает средство” вариант волюнтаристского действия, как правило, связанный с большими и даже опасными потерями для организма общества, вариант, неизбежно вызывающий конфликт. “Определенная цель неопределенные средства” вид решения при отсутствии необходимой информации также может быть причиной конфликта. “Определенная цель определенные средства” вариант последовательного, продуманного решения. При благоприятной ситуации для его реализации и наличии согласия в отношении того и другого конфликт исключается.
Источники конфликтов кроются в разнохарактерности используемых методов управленческих действий: автократической и демократической ориентацией, бюрократических или гуманистических методов, обеспечивающих мобилизационный тип управляющего воздействия или же участие подчиненных в самоорганизации.
Контроль исполнения решений одна из главных функций управления. Система контроля неотъемлемая часть любой управляющей организации. Современная теория управления утверждает, что только посредством применения систем контроля организация способна обеспечить достижение своих целей.
Сущность контроля заключается в фиксировании адекватности (соответствия) целям, решений направления, способа управленческих действий и результата этих действий. Контроль в конечном итоге устанавливает, насколько изменение объекта доведено до его запланированного состояния. Иными словами, насколько достигнутый результат соответствует цели, выраженной в проекте. Контроль, ориентированный на конечный результат, вместе с тем составляет часть всего процесса исполнения решения, так как начинается он с момента реализации проекта. В литературе по теории современного управления достаточно подробно описана роль функции контроля. В государственном управлении она проявляется специфически и дополняется некоторыми моментами, связанными с политическими, властно-правовыми механизмами контроля.
В государственном управлении, как и в экономическом, социальном, процесс контроля является непрерывным (по крайней мере, должен быть таким с точки зрения теоретической). Поскольку непрерывен процесс реализации решений, то каждый шаг управляющего субъекта на пути движения к конечной цели нуждается в сопоставлении его со стратегическим курсом, с намеченным планом, и, в случае отклонения от него, в соответствующей корректировке. Именно контроль сигнализирует об отклонении управляющего действия от “стратегического плана”. Он выполняет функцию обратной связи объекта с управляющим субъектом.
Непрерывность контроля дает возможность регулировать управляющее воздействие государственных органов на управляемых в соответствии с их потребностями и интересами, позволяет своевременно реагировать на запросы общества.
С помощью контроля руководящему органу удается выявлять и разрешать возникающие проблемы, связанные с несовершенством тех или иных технологий управленческого процесса, с пробелами в аналитико-информационном и нормативно-правовом обеспечении; отслеживать соответствие уровня профессиональной подготовки аппарата управления выполняемым задачам. В процессе контроля обнаруживаются дефекты в работе аппарата и вскрываются причины таковых.
Ход процесса исполнения решений во многом зависит от того, в какой мере управляющий орган ориентируется в ситуации, сопровождающей процесс, учитывает ли он происходящие изменения экономических, социально-политических и других условий. Контроль исполнения решений и есть тот механизм, который привлекает внимание руководства к возникающим противоречиям между поведением управляющих и изменившимися условиями их деятельности, стимулирует поиск новых приемов реализации управленческих функций.
Нельзя не отметить полезность контроля как фактора, стимулирующего активность коллектива управляющей организации. Систематическая информация о ходе его деятельности и результатах способствует самоконтролю за работой организации, мотивирует рост коллективной ответственности за исполнение решений и заинтересованность в успехе.
Функция контроля исполнения решений может быть реализована при условии, если избраны объективные показатели, характеризующие управляющую деятельность и ее результаты. А именно те, которые поддаются как выполнению, так и контролю и объективной оценке. Они основаны либо на заранее принятых нормах, стандартах и иных обязательных моделях, либо на определенных парадигмах, политических и идеологических концепциях и принципах государственного управления. В качестве критериев оценки могут выступать показатели, адекватные задачам и планируемым результатам исполнения решений. Различные виды решений характеризуются свойственными им показателями их реализации, а соответственно и критериями оценки. Например, исполнение политических решений невозможно оценивать по каким-то установленным стандартам или точно предписанным культурно-политическим образцам. Результаты политических решений, особенно стратегических, не поддаются одним только адекватным количественным оценкам, хотя количественные показатели служат существенно важным измерителем результатов осуществления экономической и социальной политики и других государственных программ. О реализации политических проектов судят по объективным изменениям, происшедшим в жизни общества, его отдельных групп, в положении человека, его уровне и качестве жизни; по состоянию общественной системы ее стабильности или нестабильности, ее уровню адаптированности к внешней среде, наличию баланса или конфликтности групп общественных интересов и т.д. Известные в политической науке парадигмы согласия и конфликта, характеризующие состояние взаимоотношений между членами общества, могут служить объективными критериями оценки результативности политических решений. Какие бы цели ни ставили перед собой власти и какие бы стратегии они ни реализовывали, высшим критерием оценки их деятельности, критерием простым и понятным для всех, является создание необходимых условий жизни и труда для всех слоев общества, обеспечение согласия и сотрудничества между людьми, способность властей регулировать и разрешать возникающие в обществе конфликты. Правда, у различных по социальной природе правящих политических сил могут быть. свои критерии оценки осуществляемой ими политики, принимаемых и реализуемых решений. Например, критерий классового подхода, основанный на учете соответствия решений интересам определенных классов. Российские либеральные реформаторы декларируют свое явно негативное отношение к этому критерию. Тем не менее политика приватизации государственной собственности осуществлена правящим режимом в интересах формирования в стране класса российского капитала. Теперь это стало очевидным фактом. Кстати говоря, результативность государственных решений по проведению приватизации оценивается правящими кругами и по идеологическому критерию: как важнейшего экономического условия преодоления бывшего господства в обществе коммунистической идеологии.
Существенно отличается механизм контроля исполнения административно-государственных решений. Здесь применимы стандартизированные и нормативно-правовые показатели и оценки. Например, Министерством образования РФ установлены единые государственные образовательные стандарты. Цель решения Министерства добиться того, чтобы выпускники разных школ, обучающиеся по разным учебникам и программам, имели бы некоторый запас знаний, который бы соответствовал определению статуса общего среднего образования. Или еще пример. Законом РФ установлен прожиточный минимум для населения. Это также вид социального стандарта В том и другом случаях неизбежны в реальной жизни отклонения. В системе образования они связаны с уровнем профессиональной подготовки педагогических кадров. А в социальной сфере с существенными различиями в уровнях социально-экономического развития регионов и муниципальных единиц. На реальный прожиточный минимум влияют некоторые другие экономические факторы прежде всего инфляционные колебания. В обоих случаях механизм контроля исполнения решений однозначен: сопоставление реальных характеристик (показателей) состояния объекта с установленными государственными стандартами.
Административно-политические решения, т.е. решения, административные по содержанию и методам принятия и исполнения, но вызывающие политические последствия, могут контролироваться как с помощью государственных стандартов и правовых норм, так и механизмов политического анализа и оценки. Это критерий соответствия концепциям и принципам проводимой государством политики, ее программным целям.
Наконец, вопрос о контроле за исполнением решений. На мой взгляд, можно обозначить три вида контролирующей деятельности: диагностика процесса исполнения решения, ревизия и санкции. Каждый из них завершается оценкой конкретной управляющей деятельности и ее результатов. Диагностика на данном этапе управленческого процесса применяется с целью выявления и объяснения нерешенных или трудно решаемых проблем, связанных с реализацией проекта, и причин их возникновения. Этот вид контроля используется в основном при поверке хода исполнения политических решений. Он осуществляется в форме политического анализа и оценки способов деятельности управляющего субъекта и состояния субъектно-объектных отношений.
Политический анализ как инструмент диагностики это объяснение функционирования конкретных элементов управляющей системы в конкретной ситуации и оценка ее деятельности с точки зрения соответствия политическим целям и задачам, полноты их реализации в анализируемый период времени и в сложившейся ситуации. Анализ включает: а) выявление особенностей функционирования, в том числе характера трудностей и конфликтов конкретных структур власти и управления и тенденции их изменения в данной ситуации; б) оценку уровня реализации конкретными субъектами и структурами свойственных им функций и компетенции; в) оценку действенности организационных форм и методов исполнительской деятельности и рациональности использования ресурсов; г) определение доминирующих в данной ситуации общественно-политических ориентации и мнений, а также отношения различных слоев населения к выявившимся результатам проводимой политики, осуществляемых решений (лояльного, нейтрального, негативного); д) проверку уровня участия управляемых в исполнении намеченных программ.
Другой вид контроля ревизия (от лат. revisio пересмотр) сводится к официальной документальной проверке деятельности исполнительного аппарата государственного органа на предмет законности использования материальных ресурсов, а также соответствия применяемых технологий правовым и другим, установленным государственными органами нормам. Санкции (от лат. sanctio строжайшее постановление) важная форма социального контроля. Применение санкций форма контроля решений государственных органов вышестоящими институтами власти и управления. Различают санкции негативные и позитивные. Первые применяются для запрещения незаконных или не соответствующих установленным нормам и принятым ценностям деиствий управляющих и управляемых. Вторые, напротив, используются в качестве стимулов активизации законных и целесообразных видов действий участников управленческого процесса. Например, инновационной деятельности.
В заключение отметим, что всякий контроль рационален, служит средством интенсификации управленческой деятельности при условии его осуществления в рамках целей и задач, вытекающих из содержания решений.
Контроль осуществляется прежде всего самим субъектом, принявшим то или иное решение, а также его исполнителем. Вместе с тем функционируют самостоятельные специализированные органы государственного контроля в структуре исполнительной власти. Так, в России существуют три вида федеративных органов исполнительной власти: министерства, федеральная служба и федеральный надзор. Учреждения последнего имеются как в структуре Администрации Президента, так и при Правительстве РФ. Согласно Конституции РФ, Государственной Думой Федерального Собрания России создан независимый контрольно-финансовый орган Счетная Палата РФ. В ее функции входит проверка финансовой деятельности учреждений и организаций, обслуживаемых федеральным бюджетом. К сожалению, данный орган не имеет властных полномочий, т.е. не наделен правом применения санкций, пресекающих выявляемые им нарушения законодательства в использовании государственных средств. Он может лишь направлять материалы ревизионных проверок в правоохранительные органы.
Обобщение итогов реализации решений и оценка результатов заключительный этап управленческого действия. Он является логическим продолжением осуществления функции контроля. Об итогах реализации решений судят по объективным показателям управленческой деятельности, охарактеризованным выше. Процедура обобщения результатов реализации решений в основном сводится к сравнительному анализу планируемых заданий (целей, задач) и достигнутых фактических результатов. Заключительный вывод анализа: “осуществлены” или “не осуществлены” поставленные цели и задачи не исчерпывает содержания рассматриваемого этапа управленческого процесса. Управляющего субъекта интересуют также вопросы: а) об эффективности реализованного решения; б) о последствиях решения; в) о проблемах, возникающих вследствие решения.
Эффективность проблема, заслуживающая особого рассмотрения, что будет сделано в следующей главе настоящего труда. Здесь же отметим только то, что, не определив эффективности реализованного проекта, невозможно вообще судить о его полезности для общества.
Любые государственные решения могут иметь противоречивые последствия, зафиксированные в прогнозных сценариях или непредвиденные. Из теории деятельности известно, что цели никогда полностью не совпадают с результатами. Они богаче результатов, поскольку представляют их идеальный образ. Идеал всегда выше действительности. С другой стороны, результаты содержат в себе нечто выходящее за рамки цели; это последствия реализации целей. В таком смысле результаты как фрагмент действительности содержательней цели лишь как прогнозируемого представления о ней.
Анализ возможных последствий решений, как отмечалось, непременное условие принятия последних. Он не менее важен в качестве элемента обобщения итогов их реализации. Причем речь идет о последствиях ближайших и отдаленных. Позитивные ближайшие последствия зачастую оборачиваются серьезнейшими негативами в будущем. Особенно, если решения касаются вопросов, связанных с базовыми факторами жизнедеятельности общества: природными ресурсами, здоровьем нации, образованием народа, развитием науки, геополитическими интересами государства и т.д. Но именно отдаленные последствия труднее всего осмысливаются, и наступление их чаще всего оказывается неожиданным и драматичным.
Обобщение итогов реализации решений и анализ возможных последствий позволяет выявить новые проблемы и новые возможности государственного управления. Диалектика Жизни такова, что решение одних проблем приводит в возникновению других. Реализация решений высших органов управления требует комплекса соответствующих управленческих действий нижестоящих органов и т.д. Цепь решений и следующих за ними новых проблем закономерное явление в функционировании государства и общественной системы. Совокупный конечный итог составляющих рационального управленческого процесса расширение границ возможностей контролировать происходящие общественные процессы, точнее предсказывать последствия принимаемых решений и в целом адекватнее организовывать и осуществлять деятельность управленческой системы. Этому постоянно препятствует неопределенность ситуации, в которой действует система. Неопределенность означает недостаточно известное. Неопределенность, отмечает профессор Д. Занд (США), влияет на наш подход к управлению почти на каждом уровне анализа, начиная с теории поведения, кончая теорией разработки стратегии и проектирования организационных структур. Фактор неопределенности подтверждение принципа “ограниченной рациональности”. Его влияние на процесс управления уменьшается в той мере, в какой становится полнее информация о ситуации. Но чем сложнее ситуация и принимаемые решения, тем ощутимее влияние этого фактора на деятельность управляющей системы и большее значение приобретает творческая умственная работа управляющего субъекта.
Заключение
Анализ управленческих решений позволяет сделать ряд обобщающих выводов. Во-первых, логика разработки, принятия и исполнения решений выражает объективную взаимосвязь управленческих функций; этапы процесса решений определяются необходимой последовательностью реализации функций. Все функции управленческого процесса реализуются в политических решениях стратегического характера. В других видах решений реализуются отдельные функции. Во-вторых, процесс решений характеризуется единством целей, направлений, задач, средств, методов, стилей (технологий) управленческого действия. В зависимости от характера целей, решения и технологии по их осуществлению акцентируются на мобилизационный тип деятельности управляемых или на участие, включающее самоуправление, самоорганизацию. В-третьих, процесс решений в системе государственного управления организационно и функционально базируется на конституционных установлениях и регулируется соответствующими конкретными нормативными актами и предписаниями. В-четвертых, необходимость оптимального сочетания коллективного обсуждения и принятия решений и единоличной ответственности руководителя один из демократических принципов управления. В-пятых, процесс принятия и исполнения решений носит проблемно-ситуационный характер: конкретный анализ ситуаций метод выявления проблем, требующих решений, и определения практических задач по реализации намеченных целей. В-шестых, решения обеспечиваются соответствующими кадрами руководящими и исполнительскими. Институт государственной службы локомотив политических и административных решений.
Список используемой литературы
1. Василенко И. Административно-государственное управление в странах Запада: США. Великобритания, Франция, Германия. М., 2009. С. 69.
2. Мильнер Б. Введение. // Современное управление. Т. 1. М., 2009. С. 176.
3. Сердюков Г. Политический выбор в условиях кризиса // Российская политическая политология. Ростов н/Д.: Феникс. 2008. С. 246.
4 .Марш Д. Теория и практика управления // Современное управление. Т. 1. М., 2009. С. 13.
5. Хольцер М. Как научиться повышать производительность в государственном секторе // Эффективность государственного управления. Т. 1. М., 2010. С. 29.
6. Хольцер М. Как научиться повышать производительность в государственном секторе //Эффективность государственного управления. Т. 1. М., 2009. С. 29.
7. Стейер Р., Беласко Ц. Современное управление. С. 13.
8. Ханна У. Процесс принятия решений в организациях государственного сектора //Современное управление. Т. 2. С. 16, 28.
9. Игнатов В.Г., Понеделков А.В. Профессиональная компетентность должностного лица государственной службы // Государственная служба: теория и организация. М., 2009. С. 496 509.
1 Василенко И. Административно-государственное управление в странах Запада: США. Великобритания, Франция, Германия. М., 2009. С. 69.
2 Ларичев О.И. «Наука и искусство принятия решений». - М.: Наука, 2009. С. 64.
3 Менеджмент организации / Под ред. Румянцевой З.П. - М.: ИНФРА-М, 2009. С. 295.
4 Марш Д. Теория и практика управления // Современное управление. Т. 1. М., 2003. С. 13.
5 Ханна У. Процесс принятия решений в организациях государственного сектора // Современное управление. Т. 2. С. 16.
6 Ханна У. Процесс принятия решений в организациях государственного сектора // Современное управление. Т. 2. С. 28.
7 Макгоун Р., Спаньола Р. Разработка новых технологий //Эффективность государственного управления. С. 773.
Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.вшм> |
|||
14516. | Межкультурный подход в обучении ИЯ. Аспект взаимодействия культур при изучении ИЯ. Содержание межкультурной компетенции. Лингвострановедение: понятие, содержание | 10.38 KB | |
Языки должны изучаться в неразрывном единстве с миром и культурой народов говорящих на этих языках. Большинство зарубежных исследователей акцентировали свое внимание на необходимости включать элементы культуры не только в цель но и в содержание обучения учебному предмету иностранный язык в то время как отечественные методисты усматривали ранее общеобразовательное значение иностранных языков только в ознакомлении с культурой страны изучаемого языка. Преодоление коммуникативных препятствий что как известно составляет содержание... | |||
18281. | Содержание трудоправового статуса государственных служащих в Республике Казахстан | 93.66 KB | |
Понятие трудоправового статуса государственных служащих в Республике Казахстан. Понятие и сущность трудоправового статуса государственных служащих. Содержание трудоправового статуса государственных служащих в Республике Казахстан. Правовая характеристика служебных прав и обязанностей государственных служащих. Социальная и правовая защищенность государственных служащих... | |||
6298. | СОДЕРЖАНИЕ И ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ, ИХ СОСТАВ. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВ | 29.88 KB | |
Содержание и направление финансовой политики. Основные направления современной финансовой политики РФ. Основные методы и формы управления государственными и муниципальными финансами В широком смысле выделяют несколько форм и методов управления финансами государства: финансовое планирование; прогнозирование; программирование; финансовой регулирование; финансовый контроль; принятие финансового законодательства; система методов мобилизации финансовых ресурсов. Финансовое планирование является частью народнохозяйственного... | |||
19337. | Понятие и классификация государственных пособий гражданам, имеющим детей | 212.75 KB | |
1 Пособие по беременности и родам. Федеральный закон О погребении и похоронном деле2 закрепил право лиц осуществляющих похороны на получение соответствующего пособия или по их предпочтению на бесплатные услуги по погребению в объеме никак не превышающем пособие. Виды государственных пособий гражданам имеющим детей Настоящим Федеральным законом устанавливаются следующие виды государственных пособий: -пособие по беременности и родам;... | |||
3955. | Трудовые договоры: понятие и содержание | 22.28 KB | |
Юридическое обеспечение свободного выбора работы предполагает обязательное использование юридической конструкции договора (если труд носит наемный характер), исключающий принудительный труд, обеспечивающий юридическое равенство работника и работодателя в выборе друг друга | |||
21782. | Понятие, содержание и виды правоотношений | 21.97 KB | |
Сделки являются наиболее распространенными основаниями возникновения гражданских правоотношений посредством которых участники экономического оборота реализуют свою гражданскую правоспособность. Поэтому в первой главе своей контрольной я раскрою понятие сделки и рассмотрю наиболее важные на мой взгляд классификации сделок. Так же я раскрою понятие и условия недействительной сделки. Необходимой частью любой сделки служит волеизъявление т. | |||
3325. | Вина: понятие, содержание, форма и значение | 4.94 KB | |
Понятие вины психическое отношение лица к совершенному им ООД предусмотренному УЗ и его ООП. сущть вины. Предпосылки вины вменяемость т. Содержание вины элементами вины как психического отношения являются сознание и воля которые в своей совокупности образуют ее содержание. | |||
6352. | Понятие, содержание и виды гражданских правоотношений | 16.11 KB | |
Состав гражданского правоотношения. Структура и состояние гражданского правоотношения Л. в России гражданское право отделилось от общей системы права начали развиваться идеи относительно предмета гражданско-правового регулирования гражданских правоотношениях. Таким образом гражданские правоотношения это правовые связи между участниками общественного отношения урегулированные нормами гражданского права... | |||
21254. | Гражданское общество: понятие, содержание, формирование в России | 36.38 KB | |
Гражданское общество: эволюция взглядов и понятие гражданского общества. Понятие и признаки гражданского общества. Формирование гражданского общества в России. Структура гражданского общества. | |||
20372. | Понятие и содержание прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве | 113.87 KB | |
Исследования в области соблюдения учетно-регистрационной дисциплины в органах уголовного преследования показали что граждан по-прежнему лишают доступа к правосудию отказывая в принятии заявлений и возбуждении уголовных дел. Анализ работы следственных подразделений органов КНБ показал что по-прежнему нарушаются сроки следствия. опрос 200 прокуроров из разных регионов страны показал что примерно у трети из них отсутствует чёткое представление о выполняемых ими функциях Приложение А. Например недооценка прокурорами необходимости... |
при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
СИБИРСКИЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ
А.З.Фахрутдинова
ПРИНЯТИЕ И ИСПОЛНЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ
Учебное пособие
для студентов всех форм обучения
по специальности ‑ 080504.65 «Государственное и муниципальное управление»
Новосибирск 2013
Издается в соответствии с планом учебно-методической работы
Рецензенты:
О.А.Донских - д-р филос. наук, зав. кафедрой философии НГАЭиУ;
Г.С.Пошевнев - д. филос.н., зав. кафедрой социологии и социального управления Сибирского института управления – филиала РАНХиГС.
Фахрутдинова А.З.
Принятие и исполнение государственных решений / учебное пособие, Фахрутдинова А.З.- Новосибирск: изд-во СибАГС, 2013г.-
СИУ‑ Филиал РАНХиГС, 2013
Введение 8
Раздел 1. Методологические основы принятия и исполнения государственных решений 18
Тема 1.1. Решения в государственном управлении 18
§1. Сущность, свойства государственных решений, место государственных решений в системе государственного управления 18
§2. Виды, формы и стили принятия государственных решений 26
§3. Процесс принятия решений 37
Тема 1.2. Становление теории принятия решений 52
§1. Исходные положения, допущения и ограничения нормативной и дескриптивной теории 52
§2. Развитие нормативного подхода к принятия государственных решений 59
§3. Развитие дескриптивного подхода к анализу принятия решений 68
§4. Конфигурация основных направлений и подходов к изучению процесса принятия государственных решений 78
Раздел 2. Нормативный подход к анализу принятия и исполнения государственных решений 85
Тема 2.1. Технологии и алгоритмы аналитического этапа разработки государственного решения 85
§1. Особенности аналитического этапа (этапа подготовки) государственного решения 85
§2. Алгоритмы и методы сбора информации и диагностики проблем при подготовке государственных и муниципальных решений 89
§3. Технологии и методы целеполагания при разработке государственного решения 98
§4. Процедуры, организационная и нормативно-правовая основа подготовки и оценки альтернатив при разработке государственных решений 109
Тема 2.2. Технологии и нормы выбора, согласования, планирования, реализации, контроля исполнения и оценки эффективности государственных решений 121
§1. Особенности организационного этапа разработки государственного решения 121
§2. Технологии, нормы, методы, организационные, основы выбора (принятия), утверждения и согласования государственных решений 124
§3. Нормативные и организационные основы планирования, программирования при разработке государственных решений 133
§4. Технологии и методы контроля государственных решений 142
§5. Методики оценки эффективности государственных решений и программ 152
Модуль 3. Дескриптивный подход к анализу принятия и исполнения государственных решений 163
Тема 3.1. Факторы и условия проведения диагностики и целеполагания при разработке государственных решений 163
§1. Социальные и политические условия проведения диагностических процедур государственных решений 163
§2. Условия и факторы, влияющие на постановку целей государственных решений 175
Тема 3.2. Поведенческий подход к анализу подготовки, выбору альтернатив, согласованию, утверждению и продвижению решения в социальном пространстве 199
§1. Социальные и психологические особенности подготовки и выбора проектов государственных решений 199
§2. Поведенческий подход к изучению согласования и утверждения государственных решений 210
§3. Политические основы продвижения государственного решения в социальном пространстве 221
Заключение 233
Введение
Уважаемые студенты и слушатели!
Учебное пособие предназначено для студентов всех форм обучения для изучения дисциплины базовой части профессионального цикла ФГОС ВПО «Принятие и исполнение государственных решений» по направлению подготовки 081100.62 Государственное и муниципальное управление (квалификация (степень) "бакалавр").
Учебное пособие является новым изданием, содержит тексты лекций по 3 основным разделам дисциплины, задания и контрольные вопросы к главам, списки нормативных правовых актов и литературу по каждой теме.
Дисциплина «Принятие и исполнение государственных решений» является дисциплиной базовой части профессионального цикла ФГОС ВПО по направлению подготовки 081100 Государственное и муниципальное управление (квалификация (степень) "бакалавр"). Программа предназначена для студентов всех форм обучения.
Изучение процесса принятия и исполнения государственных решений базируется на знаниях, полученных в рамках дисциплин гуманитарного, социального и экономического цикла: «Экономическая теория (микро- и макроэкономика, мировая экономика)», «Теория организации», «Введение в специальность», дисциплины математического и естественнонаучного цикла «Методы принятия управленческих решений», дисциплины профессионального цикла: «Теория управления», «Основы государственного и муниципального управления», «Государственная и муниципальная служба», «Конституционное право», «Административное право», «Прогнозирование и планирование», «Этика государственной службы», «Социальная психология», «Деловые коммуникации», «История государственного управления».
При изучении дисциплины «Принятие и исполнение государственных решений» студенты должны, получить представления о существующих подходах к изучению принятия государственных решений, знания о способах анализа на всех этапах его разработки, научиться использовать полученные знания в контексте решения задач государственного и муниципального управления.
В соответствие с положениями ФГОС ВПО по направлению ГМУ (квалификация (степень) "бакалавр") освоение дисциплины «Принятие и исполнение государственных решений» предполагает формирование следующих компетенций:
Общекультурные компетенции (ОК):
стремлением работать на благо общества (ОК-1)
пониманием содержания, смысла, основных целей, социальной значимости профессии государственного и муниципального управления, стремлением к улучшению этого понимания через использование знаний в своей деятельности (ОК-5);
способностью и готовностью к диалогу на основе ценностей гражданского демократического общества (ОК-6);
владением основными способами и средствами информационного
взаимодействия, получения, хранения, переработки, интерпретации информации, наличием навыков работы с информационно-коммуникационными технологиями; способностью к восприятию и методическому обобщению информации, постановке цели и выбору путей ее достижения (ОК-8);
способности принимать участие в разработке управленческих решений и нести ответственность за реализацию этих решений в пределах своих должностных обязанностей, умением оценивать последствия решений (ОК 15);
Профессиональные компетенции (ПК):
способностью применять адекватные инструменты и технологии регулирующего воздействия при реализации управленческого решения (ПК-5)
способностью свободно ориентироваться в правовой системе России (ПК-9);
умением правильно применять нормы права (ПК-10);
способностью эффективно участвовать в групповой работе на основе знания
процессов групповой динамики и принципов формирования команды (ПК-11);
умением определять параметры качества управленческих решений и
осуществления административных процессов, выявлять отклонения и принимать
корректирующие меры (ПК-12).
умением определять приоритеты профессиональной деятельности, эффективно исполнять управленческие решения (ПК-2);
умением выявлять проблемы, определять цели, оценивать альтернативы, выбирать оптимальный вариант решения, оценивать результаты и последствия принятого управленческого решения (ПК-3);
способностью принимать решения в условиях неопределенности и рисков (ПК-4);
способностью применять адекватные инструменты и технологии регулирующего воздействия при реализации управленческого решения (ПК-5);
способностью принимать участие в проектировании организационных действий, умением эффективно исполнять обязанности (ПК-6);
умением оценивать соотношение планируемого результата и затрачиваемых ресурсов (ПК-7);
умением правильно применять нормы права (ПК-10)
умением определять параметры качества управленческих решений и осуществления административных процессов, выявлять отклонения и принимать корректирующие меры (ПК-12)
умением определять социальные, политические, экономические закономерности и тенденции (ПК-16);
умением готовить информационно-методические материалы по вопросам социально-экономического развития общества и деятельности органов власти (ПК-18);
способностью анализировать состояние систем и процессов при сопоставлении с передовой практикой (ПК-20)
знанием и умением адаптировать лучшие практики зарубежного государственного и муниципального управления к своей профессиональной деятельности (ПК-21)
умением применять количественные и качественные методы анализа при оценке состояния экономической, социальной, политической среды, деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации; органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, предприятий и учреждений, политических партий, общественно-политических и некоммерческих организаций (ПК-24);
умением моделировать административные процессы и процедуры в органах государственной власти Российской Федерации, органах государственной власти субъектов Российской Федерации (ПК-25);
умением устанавливать и использовать информационные источники для учета потребностей заинтересованных сторон при планировании деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ПК-28);
умением находить основы для сотрудничества с другими органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, институтами гражданского общества, способностью определять потребности в информации, получать информацию из большого числа источников, оперативно и точно интерпретировать информацию (ПК-31);
умением предупреждать и разрешать конфликтные ситуации при взаимодействии органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, институтов гражданского общества, средств массовой коммуникации (ПК-33);
способностью выявлять информацию, необходимую для принятия решений, при получении "обратной связи" в профессиональной деятельности (ПК-34);
способностью к взаимодействиям в ходе служебной деятельности в соответствии с этическими требованиями к служебному поведению (ПК-35)
умением выявлять и оценивать проектные возможности в профессиональной деятельности и формулировать проектные цели (ПК-39);
способностью использовать современные методы управления проектом, направленные на своевременное получение качественных результатов, определение рисков и управление бюджетом (ПК-40);
способностью разрабатывать проекты социальных изменений (ПК-42);
способностью оценивать экономические, социальные, политические условия и последствия (результаты) осуществления государственных программ (ПК-44);
способностью к адекватной оценке поставленных целей и результатов деятельности (ПК-48).
Должны быть сформированы дополнительные компетенции, соответствующие миссии и региональным особенностям реализации образовательной программы в вузе:
Общекультурные дополнительные компетенции :
умения учитывать влияние региональных социокультурных факторов на процесс принятия и исполнения государственных решений при его разработке;
Профессиональные дополнительные компетенции (ПДК):
способности синтезировать формальные и неформальные аспекты анализа процесса принятия и исполнения государственных решений;
умения синтезировать знания прескриптивного и дескриптивного подходов при решении практических задач разработки и исполнения государственных решений.
Цель дисциплины: формирование компетенций по разработке и исполнению государственных решений.
Исходя из цели, учебная дисциплина предполагает решение следующих задач:
представить подходы к изучению государственных решений;
дать представление о методологии, моделях, основных этапах рационального процесса принятия и исполнения государственных решений;
дать знания о возможных технологиях, алгоритмах и методах анализа проблемной ситуации, постановки целей; прогнозирования и выбора альтернатив при разработке государственного решения, а также о методах контроля исполнения и оценки его эффективности;
дать знания о факторах, влияющих по поведение лица, принимающего решения, и исполнителей на всех этапах разработки, исполнения и контроля исполнения государственного решения;
сформировать навыки практической реализации полученных знаний;
выработать установку и навыки использования рациональных технологий с учетом влияния социокультурных и психологических факторов при разработке и исполнении государственных решения.
По окончании изучения дисциплины студент должен:
иметь представление о:
истории становления теории принятия решений и теории государственных решений;
существующих современных подходах к изучению процесса принятия государственных решений;
особенностях нормативного и дескриптивного подходов к принятию и исполнению государственных решений;
знать:
основные положения, ограничения, модели и методы нормативной и дескриптивной теории принятии решений и теории государственных решений;
возможные технологии, алгоритмы и методы анализа проблемной ситуации, постановки целей; прогнозирования и выбора альтернатив при разработке государственного решения, а также о методах контроля исполнения и оценки его эффективности;
факторы, влияющие по поведение лица, принимающего решения, и исполнителей на всех этапах разработки, исполнения и контроля исполнения государственного решения
уметь применять:
технологии и методы анализа и диагностики проблемы;
технологии и методы целеполагания и формирования альтернатив;
технологии и методы прогнозирования;
технологии и методы выбора альтернатив;
технологии методы реализации государственного решения и оценки результата.
Владеть навыками:
выявления и анализа факторов отклонения от норм права и рациональных технологий при разработке и исполнении государственных решения;
использования рациональных технологий с учетом влияния социокультурных и психологических факторов при разработке и исполнении государственных решения;
синтеза формальных и неформальных аспектов при разработке и исполнении государственных решения
Литература, которой вы можете пользоваться при изучении дисциплины «Принятие и исполнение государственных решений» представлена в двух формах. Во-первых, в тексте каждой лекции содержаться сноски на использованную литературу. Во-вторых, в конце текста каждой лекции приводится список основной и дополнительной литературы для углубленного изучения темы, подготовки к семинарским занятиям, экзаменам, зачетам и для написания контрольной работы. Следует отметить, что в связи с учебным характером издания, использованные научные и учебные материалы не представлена в полной мере через цитирование и ссылки в тексте, а отражена в списках литературы.
При самостоятельной подготовке вы можете воспользоваться заданиями и контрольными вопросами. Задания представлены в конце каждого параграфа и направлены на закрепление знаний с опорой в основном на репродуктивную функцию мышления. Контрольные вопросы, предложенные в конце каждой темы, имеют аналитический и творческий характер и направлены на применение знаний к решению конкретных проблем вопросов, выработку практических навыков прогнозирования.
В тексте пособия располагаются специальные пиктограммы, призванные облегчить работу с текстом. Значения пиктограмм следующие:
- задание, направленные на проверку понимания и закрепление материала
- пример, поясняющий и иллюстративный материал;
Желаем вам успешно освоить дисциплину «Принятие и исполнение государственных решений» и использовать полученные вами знания при решении реальных проблем.
- Должностная инструкция экономиста Экономист должен уметь должностная инструкция
- Как перевести км.ч в м.ч (километры в час в метры в час), и обратно? Как перевести метры в километры (м в км)? Полная инструкция 150 км в час в метры в секунду
- Гончарная школа «Рукоделец» приглашает взрослых и детей Что надо для гончарного дела
- Должностная инструкция За что отвечает главный механик